Legislación

El Estado administrativo (I): uno de los mayores debates jurídicos contemporáneos (1)

15 Agosto 2024

Si bien el Derecho Administrativo continental europeo –de influencia francesa y prusiana- tiene cierta unidad y coherencia expositiva en cuanto a la explicación y justificación de sus instituciones (e.g. autotutela administrativa, acto administrativo, contrato administrativo, procedimiento administrativo, sanciones administrativas, etc.), las cuales en gran medida provienen de la continuidad histórica entre el régimen absolutista centralizado y el régimen administrativo[1], no ocurre lo mismo con el Derecho administrativo anglosajón, el cual es un fenómeno relativamente reciente y que debe más su aparición a la Revolución Industrial y a la creciente intervención estatal en la vida económica y social contemporánea[2].

El caso de Estados Unidos de América es patente. En los siete artículos y veintisiete enmiendas de la Constitución de ese país no hay una sola palabra que dé cobertura o fundamento al Estado administrativo (Administrative State, o Deep State como es a veces también llamado)[3]. Todo lo contrario: sus artículos I, II y III –que configuran la separación de poderes- parecen dejar fuera de toda duda tres aspectos.

(i) Todo el poder legislativo recae en el Congreso y, por tanto, el poder de legislar no puede ser delegado.

(ii) El poder ejecutivo es ejercido por el Presidente y, en consecuencia, mal podrían existir órganos o entes de la rama ejecutiva, independientes o inmunes a la autoridad de aquél.

Y (iii) el poder judicial es el responsable de resolver todos los casos y controversias, de derecho y de equidad, donde sean aplicables la Constitución y las leyes de los Estados Unidos.

Procesos 'cuasi jurisdiccionales'

Con lo cual, si a lo anterior sumamos la cláusula del debido proceso contenida en la Enmienda V, los procesos “cuasi-jurisdiccionales” llevados a cabo por el poder ejecutivo y sus agencias resultarían claramente inconstitucionales. Primero por ser realizados por órganos extraños al poder judicial. Y segundo, por no tener las garantías propias del debido proceso. Por más objetiva que sea la Administración en la determinación del interés general, no puede ser imparcial precisamente porque tiene a cargo dicho interé).

Igual carencia de sustento constitucional tendrían la deferencia judicial en favor de los órganos y entes administrativos, tan reclamada por los defensores del Estado Administrativo. Especialmente en materia de hallazgo de premisas fácticas y en asuntos considerados propios de la discrecionalidad administrativa técnica. (Sobre esta deferencia hacia las agencias, el Tribunal Supremo estadounidense ha publicado un fallo histórico el pasado 28 de junio de 2024 en los casos Loper Bright Enterprises v. Raimondo y Relentless v. Department of Commerce, los cuales analizaremos en siguientes entregas).

No obstante lo anterior, en los Estados Unidos de América, durante el siglo XX emergió un poderoso Estado Administrativo[4], una burocracia creada mediante legislación, en lo que un profesor de la Universidad de Georgetown ha denominado “la pesadilla de Tocqueville”[5]. Frente a esta realidad[6], que encontró su mayor expresión en el New Deal de Franklin Delano Roosevelt, que fue ajustada luego de años de práctica administrativa así como de importantes decisiones del Tribunal Supremo, y que ha tenido retrocesos en períodos de desregulación económica y financiera (particularmente durante el gobierno de Ronald Reagan, 1981-1989), siempre ha surgido la crítica de autores y de miembros del Tribunal Supremo, quienes vienen a recordar que el Estado Administrativo es real y potencialmente una amenaza para el sistema de gobierno plasmado en la Constitución de los Estados Unidos de América.

Notas

[1] La tesis de la continuidad histórica entre el Antiguo Régimen y el régimen administrativo que le sobrevino bajo el Estado Constitucional pertenece a Tocqueville [Ver: TOCQUEVILLE, Alexis. El Antiguo Régimen y la Revolución (reimp.). Madrid, Alianza, 2012, p. 93-95], y es admitida sin mayores problemas en el Derecho Administrativo continental. Cfr. GIANNINI, Massimo Severo. Derecho Administrativo. Volumen Primero (1ª ed.). Madrid: INAP, 1991, p. 58-61; y PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho Administrativo (1ª ed.). Barcelona: Ariel, 2003, p. 14 y s.

[2] En el caso de Inglaterra, el Derecho Administrativo se rechazó inicialmente por la posición liberal clásica. Considera a aquél contrario al rule of law, así como por tratarse de una disciplina extraña a la cultura jurídica del common law. El autor que encarnó dicho rechazo fue Albert Venn Dicey. Ver: DICEY, A. V. Introduction to the Study of the Law of the Constitution (reimp.). Indianapolis: Liberty Fund, 1982, p. lxi-lxvi, donde el autor afirma que bajo la constitución británica no podría haber un Derecho Administrativo, como en Francia.

[3] Esto nos recuerda una importante obra de Robert Dahl, donde éste afirma que los framers, o founding fathers: (i) no pudieron ponerse de acuerdo sobre determinadas cuestiones; y (ii) no pudieron prever otras cuestiones que afectarían el diseño institucional en el que tan arduamente trabajaron. El caso del control judicial de la constitucionalidad de las leyes (o judicial review of legislation), según Dahl, sería un caso del primer tipo. Siguiendo su línea argumentativa, quizás el surgimiento de una poderosa burocracia federal sea un caso del segundo tipo. Cfr. DAHL, Robert A. How Democratic is the American Constitution? (2a Ed.). New Haven: Yale University Press, 2003, 224 p.

[4] Ello, sin menoscabar el hecho que, desde el surgimiento de los Estados Unidos de América, hubo manifestaciones de lo que hoy conocemos como Derecho Administrativo. Cfr. MASHAW, Jerry. Creating the Administrative Constitution. The Lost One Hundred Years of American Administrative Law. New Haven: Yale University Press, 2012, 432 p. El autor, defensor del Estado Administrativo, en esta obra señala incluso que desde la fundación de los Estados Unidos se delegó discrecionalidad a la burocracia, así como poder para resolver controversias entre particulares.

[5] ERSNT, Daniel R. Tocqueville’s Nightmare. The administrative state emerges in America, 1900-1940. New York: Oxford University Press, 2014, 226 p. En la obra en referencia, el autor da una versión favorable sobre el surgimiento del Estado Administrativo. Este vendría a ser una reconfiguración del Estado de derecho estadounidense. Se trata de un libro de Historia del Derecho. Tiene muchas referencias de interés. Y queda claro que la disputa sobre el Estado Administrativo tiene carácter multidisciplinar, donde entran en juego consideraciones políticas, morales y económicas.

Aparte de ello, el tema tiene eminente interés para la Filosofía del Derecho. Sólo para una muestra, el libro deja claro cómo autores de renombre, tales como Ernst Freund, Felix Frankfurter, Roscoe Pound y Jerome Frank participaron activamente en estas discusiones, al igual que el entonces presidente de la Corte Suprema de Justicia, Charles Evan Hughes, todos los cuales dieron originales aportes con el propósito bien de negar la constitucionalidad del Estado Administrativo, bien para sugerir modificaciones y ajustes en las leyes y procedimientos, con el fin de asegurar dicha constitucionalidad.

[6] Ver la admonición general de Tocqueville en La democracia en América: “Si alguna vez llegare a fundarse una república democrática como la de Estados Unidos, en un país donde el poder de uno solo hubiera establecido ya y hecho fraguar, en las costumbres y en las leyes, la centralización administrativa, no temo decirlo, en semejante república, el despotismo se volvería más intolerable que en ninguna de las monarquías absolutas de Europa. Sería necesario pasar a Asia para encontrar algo con qué compararla”. Cfr. TOCQUEVILLE, Alexis. La democracia en América (12ª reimp. de la 2ª ed.). México, Fondo de Cultura Económica, 2002, p.267.