Dolarización en Panamá: lo que pocos conocen (II): la adopción del dólar como moneda
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Poco después de que Panamá se separara de Colombia, Estados Unidos «adquirió» los derechos sobre una porción del territorio panameño para construir un canal transoceánico. Los detalles de esta transacción son sorprendentes y a la vez inquietantes; prometo escribir pronto sobre ello. Por ahora, bastará con decir esto: ocurrió en 1903.
Una zona de estabilidad monetaria
La Zona del Canal de Panamá era un «territorio soberano» de Estados Unidos. Las personas nacidas en la Zona (a quienes los panameños llamaban peyorativamente zonianos o zoneítas) tenían un acceso directo a la ciudadanía estadounidense. De hecho, el conocido exsenador estadounidense John McCain nació en la Zona del Canal de Panamá.
El proyecto de construcción del canal y la administración de la Zona estuvieron supervisados por la Comisión del Canal Ístmico (Isthmian Canal Commission), creada por el gobierno de EE. UU. y dependiente de la Secretaría de Guerra, cuyo titular en aquella época era William Taft (sí, el mismo Taft que luego sería presidente). Taft había sido gobernador de Filipinas (también territorio estadounidense en aquel entonces) desde 1901, hasta que renunció en 1904 para asumir el cargo de Secretario de Guerra.
Normalmente se asume que fue el gobierno de Estados Unidos quien obligó a la República de Panamá a adoptar el dólar estadounidense como moneda de curso legal. Esta idea también prevalece entre académicos, intelectuales y la población general en Panamá. Sin embargo, no fue así. De hecho, la petición inicial para que el dólar se convirtiera en moneda de curso legal provino originalmente de los propios panameños.
El punto habitual de partida para entender cómo se produjo la dolarización es un documento conocido como «El Convenio Monetario», mencionado en un decreto emitido por el presidente de Panamá en 1904 (Decreto 74 de 1904). Este documento suele presentarse como la base legal definitiva que supuestamente demuestra la imposición monetaria de Estados Unidos sobre Panamá.
Sin embargo, más que un acuerdo legal detallado, se trata realmente de una breve nota de apenas dos páginas, firmada por el secretario Taft en 1904, que no impone absolutamente nada. En realidad, el verdadero punto de partida ocurrió meses antes. Veamos esto con detenimiento.
Una comisión fiscal se encamina hacia el norte
En junio de 1904, el secretario Taft recibió una notificación informándole que una Comisión Fiscal panameña se encontraba en Nueva York en misión oficial del gobierno, y que además deseaba reunirse con él. Esta Comisión Fiscal estaba integrada (principalmente) por dos panameños, Ricardo Arias y Eusebio Morales, además de un abogado estadounidense, William Nelson Cromwell, quien actuaba como asesor legal. Cuando EE. UU. «adquirió» los derechos territoriales sobre la Zona del Canal, pagó aproximadamente $10 millones de dólares (de 1903) al nuevo Estado panameño. El gobierno de Panamá decidió invertir alrededor de $6 millones en bancos estadounidenses, y la Comisión Fiscal se encontraba en Nueva York precisamente para identificar las instituciones financieras más adecuadas para invertir estos fondos en títulos valores.
Además de esta misión financiera, la Comisión había sido autorizada por el presidente de Panamá para reunirse con el funcionario estadounidense a cargo de la Zona del Canal de Panamá, con el objetivo de discutir arreglos monetarios. Así, concretaron una reunión con el secretario Taft.
Cuando la Comisión se reunió con el Secretario Taft, también estuvieron presentes el almirante Walker (Presidente de la Comisión Ístmica, encargada de supervisar la construcción del canal) y el señor Conant (un experto financiero que ya había trabajado con Taft en Filipinas). Todos participaron en una conversación sobre los asuntos monetarios en Panamá.
Conozco estos detalles porque un taquígrafo registró la reunión, y posteriormente la transcripción fue incorporada oficialmente a los registros durante una audiencia en el Senado estadounidense en 1906.
La conversación fue reveladora. Los panameños ya habían comenzado a elaborar nuevas leyes monetarias como parte del proceso de construcción del nuevo Estado. Recordemos que Panamá acababa de separarse de Colombia y tenía que crear casi desde cero todos los elementos esenciales para consolidar un Estado independiente.
La conversación registrada de forma taquigráfica afirma explícitamente que los panameños ya habían tomado esta decisión y simplemente buscaban una confirmación. El abogado de la Comisión Fiscal, William Cromwell, fue muy claro en este punto:
Sr. Cromwell (dirigiéndose al Secretario Taft):
«Este tema ha sido profundamente estudiado por estos señores; no solamente por los aquí presentes, sino también por personas distinguidas en el Istmo. Fue considerado por su Convención [Constitucional]; y se ha preparado un proyecto de ley por parte del Gobierno, ya sometido y actualmente en consideración. Dicho proyecto es muy inteligente. Sugiero que el Sr. Arias lo lea y le explique la medida propuesta. La Convención está lista para actuar; el proyecto está aquí. Si esta forma es aceptable, se enviará por cable y probablemente será aprobado. En otras palabras, tenemos ya la medida sobre la mesa, y esta conferencia puede darle una forma final para que sea adoptada».
La discusión en estos registros resulta interesante por varias razones. Podemos ver claramente que el secretario Taft tenía una preocupación genuina por la estabilidad monetaria tanto en la Zona del Canal como en Panamá en general.
El gobierno transitorio post-separación en Panamá buscaba evitar una situación en la que la intensa actividad económica de la Zona del Canal generara una fuerte presión sobre la capacidad monetaria de la nueva república. Recordemos que en aquella época la moneda predominante era metálica y, por tanto, finita (no dígitos infinitos en una pantalla). El fuerte incremento en la demanda de monedas metálicas para pagar a la gran cantidad de trabajadores importados pondría bajo una enorme presión la capacidad monetaria del joven Estado panameño.
Este punto fue, de hecho, resaltado en las reuniones con Taft, cuando el propio Taft preguntó al almirante Walker cuánto dinero estimaba que necesitaría para pagar los salarios a los trabajadores del canal:
Secretario Taft: Almirante Walker, ¿cuánto cree usted que su entrada allí aumentaría la demanda del peso?
Almirante Walker: Bueno, aumentaría considerablemente. Nosotros lo utilizaríamos; les pagaríamos a nuestros trabajadores con él.
La Comisión Ístmica no contemplaba crear una nueva moneda en Panamá, pues consideraba que eso sería totalmente impracticable. Era esencial que la moneda panameña permaneciera estable respecto al dólar estadounidense, basado en oro, moneda que necesariamente utilizarían simultáneamente.
Secretario Taft: ¿Pagarían ustedes a todos sus trabajadores en pesos [monedas panameñas de plata]?
Almirante Walker: Sí, probablemente pagaríamos así a toda la gente que empleemos allá abajo. A las personas enviadas desde aquí les pagaríamos una vez al mes en oro o en moneda estadounidense, pero los trabajadores y la gente del Istmo estarían en la nómina de plata y se les pagaría cada dos semanas.
Para reforzar aún más la idea del origen panameño de la dolarización, el abogado de la Comisión Fiscal destacó claramente en la transcripción oficial que una versión similar del mismo proyecto de ley había sido votada en Panamá unas semanas antes, pero no prosperó porque hubo un empate exacto entre los 32 votantes: 16 estuvieron a favor y 16 en contra. Esperaban que este acuerdo con los Estados Unidos fuera el impulso decisivo que generara confianza y permitiera finalmente aprobar el proyecto en Panamá.
Otro aspecto clave del acuerdo monetario realizado por Taft con Panamá ha sido, lamentablemente, poco estudiado. La Comisión Ístmica (y, por ende, el gobierno estadounidense) aceptó ayudar a estabilizar la moneda panameña de plata mediante un mecanismo por el cual prestaría su propio dinero a Panamá, con el objetivo de respaldar la moneda local en caso de una depreciación del tipo de cambio entre el peso de plata panameño y la moneda estadounidense basada en oro. Este acuerdo alcanzado por Taft fue excepcional desde varios puntos de vista. Recordemos que en aquel momento aún no existía la Reserva Federal de Estados Unidos.
Más aún, es importante destacar que este acuerdo no pudo haber sido una imposición del gobierno estadounidense sobre Panamá, puesto que el gobierno de EE. UU., como tal, no participó directamente en su formulación. El secretario Taft actuó de forma unilateral.
De hecho, Taft no buscó permiso del Congreso de EE. UU. antes de aceptar estas condiciones. Posteriormente, el Senado estadounidense llamó la atención a Taft por haber otorgado garantías tan fuertes sin haber solicitado previamente autorización al Congreso.
Esto derivó en una audiencia especial en el Congreso, en la que se reveló gran parte de esta información. ¡Gracias al servicio de digitalización de la Biblioteca del Congreso! El título completo del documento es: «Hearings before the Finance Committee of the United States Senate on the Monetary Agreement between the Secretary of War and the Government of Panama, 1904».
El Senado cuestionó y puso en duda las acciones de Taft porque no estaba claro si él tenía realmente la autoridad para comprometer a Estados Unidos con los términos que acordó con Panamá. De nuevo, ¿cómo podría sostenerse entonces que el gobierno estadounidense impuso el dólar a Panamá, si el propio gobierno estadounidense puso en duda que Taft tuviera autoridad suficiente para tomar tal decisión?
Durante las audiencias, Taft basó su defensa en el siguiente argumento:
Consideré este asunto como si la Comisión [Ístmica] estuviese realizando un arreglo financiero destinado a garantizar un medio apropiado para pagar a sus trabajadores.
Se trata de una formulación bastante astuta. Quiero recordar a los lectores que, tras su presidencia, Taft también fue nombrado presidente de la Corte Suprema de los Estados Unidos, siendo la única persona en la historia estadounidense en ocupar ambas posiciones. Pero esto deja abierta una pregunta clave: ¿por qué Taft actuó de este modo en primer lugar?
El riesgo de una crisis monetaria en Panamá estaba claramente fresco en la memoria de los panameños. Pero también, y quizá de manera más sorprendente, estaba presente en la mente del propio secretario Taft. En las audiencias, Taft explicó que la estabilidad monetaria era crucial en la Zona del Canal, pues había visto directamente los daños económicos y administrativos que provoca la inestabilidad monetaria cuando fue gobernador de Filipinas:
Secretario Taft:
Debo añadir, sobre la cuestión de mi motivación, que lo que me llevó a tomar esta acción respecto a la moneda y aconsejar al presidente confirmarla fue nuestra experiencia en Filipinas con este mismo problema. Durante mi estancia allí, la plata fluctuó desde menos de 2:1 hasta 165:1, y nos enfrentamos a graves dificultades para pagar a nuestros empleados, así como a quejas justificadas cuando, en determinado momento, teníamos cuentas en tres monedas diferentes.
Taft tenía razón. Creo firmemente que este episodio histórico podría haber transcurrido de manera muy distinta si Taft no hubiera sido el secretario de Guerra encargado de la construcción del Canal de Panamá y, especialmente, si no hubiera sido gobernador de Filipinas justo antes de este nombramiento. Taft representa un punto crítico, una coyuntura frágil pero decisiva en la historia de la dolarización de Panamá.
En consecuencia, el acuerdo monetario fue finalmente aprobado por el Congreso y el presidente de Estados Unidos, y posteriormente el presidente de Panamá confirmó formalmente su contenido mediante el Decreto 74 de 1904, en el cual declaró oficialmente:
«Apruébase en todas sus partes la Convención acordada en Washington…»
(Curiosamente, tuve que acudir personalmente a la Biblioteca Nacional de Panamá para localizar copias legibles de los documentos completos publicados en la Gaceta Oficial a principios del siglo XX).
Reflexión final
Panamá no adoptó el dólar debido a una crisis macroeconómica. La dolarización formó parte esencial del proceso inicial de construcción del Estado panameño. La ideología monetaria de los líderes del nuevo país se basaba directamente en su experiencia reciente con una espiral inflacionaria causada por la emisión descontrolada de papel moneda en Colombia. Para evitar por completo esta situación en su nueva nación, eligieron conscientemente el camino de la dolarización.
Por casualidad, el Secretario de Guerra estadounidense en ese momento era William Taft, quien ya había experimentado personalmente los efectos negativos de una mala gestión monetaria en Filipinas. Taft reconoció rápidamente que la mejor decisión era aceptar la propuesta panameña de adoptar el dólar estadounidense como moneda de curso legal en Panamá. Lo hizo, incluso sin tener claro si contaba con la autoridad formal del Congreso para tomar esa decisión. Sin embargo, funcionó perfectamente.
Hoy en día, Panamá posee el sistema monetario más estable de América Latina.
Ver también
Dolarización en Panamá: lo que pocos conocen (I): la prohibición del papel moneda
