Descentralización y libertad (I)

No hay evidencia de que una mayor centralización en España pudiera conducir a un menor peso del Estado.

Desde hace muchos años, varios dizque defensores de la libertad en España vienen sosteniendo que una política óptima para reducir el poder político lo máximo posible pasa por quitarle competencias a las comunidades autónomas, 17 taifas que multiplican por dicho número el gasto político a costa de subir impuestos presentes y futuros, por lo que recentralizar todas esas políticas liberticidas podría ayudar a reducir el Estado. Además, es común escuchar que aquellos que defendemos la competencia interjurisdiciconal entre regiones nos puede más nuestro odio a España que nuestro amor a la libertad. Primero voy a dar mi opinión de lo segundo, puesto que se trata más bien de un ataque a valores personales para después tratar de mostrar evidencia de cómo los gobiernos descentralizados pueden generar mayores espacios de libertad para los individuos.

Defender la libertad puede ir parejo a defender España, puesto que la idea de lo que podría ser mejor para España admite casi tantas posibilidades como habitantes, y ninguna es moralmente superior, es decir, cuando una persona cree que lo mejor es que desaparezcan las comunidades autónomas no necesariamente significa que quiera lo peor para los españoles y que en su escala de preferencias el odio a España supere a su amor por la libertad, simplemente que con su experiencia ha llegado a una conclusión legítima; el error de pensar que el que piensa diferente a ti tiene intereses ocultos —es posible, pero poco probable en el ciudadano medio— y, por lo tanto, que no defiende el mejorar el bienestar del conjunto de individuos es muy común que suceda entre las personas consideradas tanto de izquierda como de derechas (ver aquí), puesto que no son conscientes de la complejidad de las diferentes preferencias de los individuos, considerando que sus propuestas son las correctas y quien no esté de acuerdo está equivocado, cuando lo normal es que no existan las verdades absolutas y el escepticismo y el respeto hacia otros proyectos de vida sea la forma más adecuada de lograr una mayor libertad.

Cuando menos es más

Pasando a la cuestión central del presente artículo, ¿eliminar las comunidades autónomas implicaría necesariamente un menor gasto político? Aprovechando que soy gallego voy a responder que depende, puesto que esto dependerá de si el Estado central es un órgano altamente desburocratizado, de tal forma que a la hora de absorber las competencias autonómicas lo haga de manera mucho más eficiente, reduciendo los costes que acaban pagando los ciudadanos en forma de impuestos presentes y/o futuros.

Una manera de observar lo manirrotos  que son y la deficiente gestión de los gobiernos es el déficit público que generan. Excluyendo el superávit generando por los ayuntamientos, el déficit público del 3,1% del PIB registrado en 2017, del cual el 89% corresponde a los órganos dependientes de la Administración, mientras que el 11% restante corresponde al las comunidades autónomas.

Este podría ser un ejemplo de que el Gobierno central, al menos en España, es mucho más derrochador que los gobiernos regionales, sin embargo, las competencias de unos y otros son diferentes, por lo que una foto fija puede no reflejar fielmente la realidad. De esta manera, se podría observar si durante la época de ajustes el Gobierno central ha sido mucho más responsable que los gobiernos autonómicos, a caso en unos años en donde la actividad económica generadora de ingresos públicos ha estado por debajo de las cifras registradas antes de la crisis puede reflejar la sensatez de un nivel de gobierno que busca cuadrar las cifras para mitigar el impacto negativo sobre el bolsillo de los ciudadanos.

En el año 2012 las instituciones dependientes del organismo central acumulaban el 82% del déficit público y las Comunidades Autónomas el 18%, es decir, el peso del déficit público autonómico de los gobiernos subcentrales ha caído en 6 puntos porcentuales. Es cierto que el Gobierno central ha recortado su déficit público un 63%, pero es que las comunidades autónomas lo han hecho en un 79%, con lo que han tenido un comportamiento aparentemente más responsable.

Llegados a este punto, uno podría pensar que sí, que las comunidades autónomas son bastante más responsables que el Gobierno central, pero las economías de escala tienen que influir a la hora de reducir el gasto público, y por lo tanto el tamaño del Estado podría caer. Pues bien, Eurostat ofrece las estadísticas de gasto público por funciones, de las cuales nos interesa la relativa al gasto en órganos ejecutivos y legislativos, asuntos financieros y fiscales, asuntos exteriores, es decir, el gasto político por excelencia, por un lado, y al de servicios generales que incluyen los gastos de gestión y planificación de la Administración por otro lado, y que en España suman un 2,6% del PIB, frente el 2,8% del PIB de la media de la Unión Europea; pero, ¿cómo le va a los países centralizados? Pues si uno observa a Francia, ejemplo de Estado jacobino, el gasto burocrático asciende al 3,5% de su PIB, en Portugal al 3,4% o en Italia al 3,1%; en cambio, en países como Suiza este tipo de desembolsos se quedan en el 2,4% del PIB y en Alemania en el 2,9%.

Es decir, centralizar no es sinónimo de gastar menos. De hecho, existen evidencias en países como Estados Unidos y España (Bergstrom y Goodman, 1973; Hortas-Rico y Salinas, 2014) en donde las economías de escala tienen límites en la eficiencia de la provisión de bienes y servicios públicos. Por ejemplo, en el caso de Estados Unidos, el valor del parámetro de aglomeración que estiman Bergstrom y Goodman es próximo a 1, lo que aleja a los bienes y servicios públicos locales de ser bienes públicos puros, en el sentido de que una mayor provisión de estos reduce sus costes marginales, concluyendo que para la muestra de 1960 localidades de entre 10.000 y 150.000 habitantes, “las ventajas de compartir los costes de los servicios públicos entre más personas son compensadas por los costes de compartir esos servicios entre más personas”, esto es, los autores encuentran un punto crítico a partir del cual incrementar el tamaño de la población parece ser indiferentes desde el punto de vista de la eficiencia en el uso de los inputs. Para el caso de España, Hortas-Rico y Salinas obtienen resultados similares, en los que el aumento del tamaño de los municipios solo se traduciría en unos menores costes hasta 20.000 habitantes en servicios generales, y en seguridad ciudadana hasta los 500 habitantes, para otros servicios como los sociales, limpieza o de agua, un aumento del número de habitantes —hasta 1.000, 20.000 y 5.000 habitantes, respectivamente— no iría acompañado de una reducción de costes, es más, se observa el efecto contrario.

La teoría detrás de estos ejemplos es la desarrollada por Brennan y Buchanan (1980), que considera que los gobernantes forman una especie de Leviatán a través del que buscan mejorar su bienestar, el cual no tiene por qué coincidir con los deseos de los ciudadanos, por lo que es necesario establecer límites constitucionales al comportamiento abusivo de los políticos. Pero, además, la descentralización y autonomía fiscal es propicia para generar incentivos para que los políticos satisfagan de una manera más adecuada las preferencias de los ciudadanos, ofreciendo cestas de bienes públicos e impuestos ligados a las preferencias reales de estos (Tiebout, 1956).

Al igual que suele producirse en el mercado, si existe competencia, los precios de los productos ofrecidos tiende a descender (impuestos) —lo que se conoce  como competencia fiscal—, al mismo tiempo que la calidad aumenta, puesto que la existencia de otros niveles de gobierno cercanos al ciudadano facilitan la posibilidad de ejercer la “voz” y/o amenazar con la “salida” (Hirschman, 1972) o la “votación con los pies”.

Por eso no es casualidad que como de muestra la AIREF, los países más descentralizados en Europa tienden a crecer más rápido, en torno al 3%, mientras que los más centralizados lo hacen por debajo del 2%. Además, a la hora de lograr una mayor convergencia regional son los países descentralizados los que obtienen mejores resultados, ya que en Alemania o Austria dicha convergencia se alcanzaría en 60 años, mientras que en Francia habría que esperar 133 años, y en Italia se espera una mayor divergencia.

En definitiva, no hay evidencia de que una mayor centralización en España pudiera conducir a un menor peso del Estado, de hecho, comparándonos con otros países de nuestro alrededor, el resultado sería más bien un aumento del poder político y del gasto burocrático a costa de deteriorar, todavía más, la libertad individual. Sin embargo, queda para un próximo artículo el hecho de que no solo por razones de eficiencia se puede defender un mayor grado de autonomía regional para conseguir mayores niveles de libertad, puesto que quizás es más importante la pertinencia del gasto público que la búsqueda de una escala óptima, como demuestra el profesor Bastos (2016).