¿Es España un Estado descentralizado?

El actual modelo de financiación favorece la acomodación de las regiones con menos recursos.

Es un debate un tanto manido: ¿Es España un país federal? ¿Está lo suficientemente descentralizado? ¿Deberían las Comunidades Autónomas ceder competencias a favor del Gobierno central? Con el proceso catalán como telón de fondo, hacen falta análisis más rigurosos que nos ayuden a entender el sistema que hay en España y sus fallos.

En su momento, Diego Sánchez de la Cruz explicó que España es uno de los países en donde el gasto está más descentralizado hacia los gobiernos regionales y locales dentro de la OCDE, en concreto, ocupa la quinta plaza entre los países más desarrollados y el primero dentro de los que integran la Eurozona; el gasto público se concentra en un 56,8% en los organismos pertenecientes al Gobierno central, por debajo de la media de la OCDE o de Alemania, con un 61,1% y un 59,9% respectivamente. Incluso, en políticas como sanidad o educación, existe una importante descentralización del gasto en España, algo que no sucede con las políticas de protección social, debido al gran peso que tienen las pensiones en los dispendios de este tipo de políticas.

Pero, tal como apunta el propio Diego Sánchez de la Cruz, es necesario que el sistema de financiación autonómica descentralice conjuntamente tanto las tareas de gasto y de ingresos para mejorar la corresponsabilidad fiscal de las regiones, para que éstas controlen sus gastos y no tengan incentivos para derrochar unos recursos que no pagan los ciudadanos de su territorio, sino que, mediante transferencias, se pagan entre todos los españoles, dando como resultado el efecto “Papá Noel”.

Efectivamente, la descentralización de ingresos no es completa en nuestro país, solo hay que fijarse en que los gobiernos regionales de Canadá manejan presupuestos más del doble de grandes que nuestras Comunidades Autónomas, en términos relativos —44,5% frente a 16,8%—, situándonos por debajo de la media de la OCDE. Es cierto que este efecto se debe en gran parte al presupuesto de la Seguridad Social y a que nuestras pensiones apenas se complementan con ahorro privado.

Sin embargo, existen dos figuras tributarias importantes que ayudan a explicar, además de las pensiones públicas, que España tenga una menor descentralización fiscal por el lado de los ingresos que la media de los países más desarrollados: los diferentes impuestos aplicados sobre las sociedades y los impuestos que gravan el valor añadido. En ambos tributos, España se encuentra por encima de la media en cuanto al peso que tiene el Gobierno central en su recaudación, y eso a pesar de que en el caso del IVA, por ejemplo, las Comunidades Autónomas tienen cedida el 50% de la recaudación líquida en su territorio, pero como no disponen de capacidad normativa ni de gestión, se trata de una mera transferencia por parte del Gobierno central, a diferencia de lo que ocurre con el IRPF.

¿Dónde falla la descentralización?

1. La capacidad normativa y administrativa

Si nos quedáramos tan solo con la descentralización por el lado de los gasto e ingresos, no estaríamos haciendo un análisis completo del nivel de autonomía de las regiones de nuestro país, puesto que no solo el volumen de ingresos incentiva su responsabilidad fiscal, sino también la posibilidad de tomar decisiones tanto a nivel legislativo como de gestión.

Por ejemplo, en el caso del diseño de los impuestos (capacidad normativa, sobre los elementos de los distintos tributos, como pueden ser la base imponible o las desgravaciones), en España tenemos un modelo similar al de Alemania en el que las regiones participan de los tributos que dependen de la regulación que se produce a nivel federal —si bien desde 1996 las CCAA han ido adquiriendo cierta capacidad normativa en algunos tributos—, esto es, es el Gobierno central el que tiene la potestad regulatoria última del sistema tributario, como así recalcó el Tribunal Constitucional en la famosa sentencia 31/2010 contra el Estatuto de Cataluña:

“Hay que partir de que el Estado tiene atribuida la competencia exclusiva en materia de “Hacienda general” (art. 149.1.14 CE), así como la potestad originaria para establecer tributos mediante ley (art. 133.1 CE), lo que unido a que también corresponde al legislador orgánico la regulación del ejercicio de las competencias financieras de las CCAA (art. 157.3 CE), determinada que aquél “sea competente para regular no sólo sus propios tributos, sino también el marco general de todo el sistema tributario y la delimitación de las competencias financieras de las CCAA respecto al propio Estado”.

En cuanto a la gestión y administración, en España predomina el modelo en el que la Administración central recauda los tributos que son compartidos, dejando a las administraciones autonómicas las tareas recaudatorias de los tributos propios y aquellos que le son cedidos al 100%, a diferencia de lo que ocurre en Alemania o Suiza, donde son los cantones y los länders los que recaudan los impuestos, incluso en aquellos en los que sea el gobierno federal el que tenga la capacidad regulatoria.

2. Las subvenciones de nivelación

Así, las Comunidades Autónomas no manejan exclusivamente sus propios ingresos, sino que reciben importantes recursos procedentes de otras regiones — fondos de nivelación horizontal— y del Gobierno central —fondos de nivelación vertical—, por lo que tan solo el 66% de sus ingresos se obtienen a partir de tributos propios y cedidos, algo que es cierto que se ha corregido, incluyendo en las reformas posteriores a la de 1996 tributos propios y cedidos parcialmente a las CCAA.

Y aquí quizá se produce el fallo más importante del modelo y el que plantea más problemas puesto que existen demasiados intereses políticos que evitan una reforma que se base más en razones técnicas que económicas: a las Comunidades Autonómicas se les detrae el 75% de sus ingresos potenciales —los ingresos que obtendrían en caso de que todas las regiones apliquen una misma escala tributaria—, y después reciben recursos a través del Fondo de Garantía de Servicios Públicos, el Fondo de Suficiencia y los Fondos de Convergencia. El problema es doble: i) por un lado, las CCAA no tienen incentivos para bajar impuestos puesto que tienen que aportar en función de su recaudación potencial y no de la real, por lo que con una bajada de impuestos que conlleve una caída en la recaudación todo lo ingresado por tributos propios y cedidos se lo pueden “comer” los citados Fondos; ii) por otro lado, el reparto de los Fondos se realiza a priori, esto es, primero se establecen las cantidades que cada región debe recibir, y después se realiza una fórmula que encaje con la negociación política, nada de razones técnicas y de necesidades reales.

El resultado se muestra en la tabla siguiente:

Regiones como Madrid, que antes de producirse la nivelación a través del sistema de financiación autonómica se encuentra como la comunidad con una mejor financiación por habitante a competencias homogéneas, acaba en el puesto 12 después de redistribuirse los recursos. Este sistema debe mejorar, y para ello podemos fijarnos en lo que hacen países como Alemania o Canadá. En el primer caso se mantiene el orden inicial a través del “principio de ordenación”, esto es, Madrid, por ejemplo, perdería ciertos recursos por habitante pero mantendría la posición como región mejor financiada, como ocurre con Hamburgo, en cambio, Canarias o Extremadura, si bien mantendrían su posición como regiones peores financiadas por habitante, aumentarían sus recursos acercándose a la media, como ocurre con Berlín. En Canadá, lo que se asegura es un volumen de recursos per cápita —en 2008, por ejemplo, fue de 6.871 dólares canadienses—, y las regiones que se encuentren por debajo de este nivel aumentan sus recursos hasta alcanzar dicho mínimo, como ocurre con Prince Edward Island, y las regiones más ricas, como Alberta, mantienen su nivel de recursos per cápita.Fuente: Fedea, liquidación de 2015 del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común.

Lo que se está favoreciendo en el actual modelo es la acomodación de las regiones con menos recursos, puesto que con los diferentes mecanismos redistributivos obtienen una financiación sustancialmente mayor, lo que desincentiva mejorar la eficiencia en la recaudación de sus propios tributos o la puesta en marcha de reformas que, aunque costosas en el corto plazo, las pueden dotar de una mayor prosperidad.

En definitiva, España es uno de los países más descentralizados del mundo si solo nos quedamos con el volumen de ingresos y gastos —más intensa la descentralización en los segundos que en los primeros— que percibe cada Comunidad Autónoma; sin embargo, si hacemos un análisis más profundo, podemos observar que la capacidad normativa y administrativa de los tributos de los que obtienen su recaudación son limitadas. Además, el diseño del sistema de financiación resta autonomía a las regiones, sobre todo a las que mejor lo hacen, teniendo un peso importante las transferencias que perciben las CCAA de otros niveles de gobiernos en sus recursos, especialmente en aquellas donde los niveles de renta son reducidos, sin que existan razones técnicas y objetivas que expliquen los fondos de nivelación que producen desigualdades importantes de trato.