Todo apunta a que el nuevo sistema de financiación comenzará con una puesta a cero del contador.
José Luis Ábalos quizás no se imaginaba la polvareda que iban a levantar sus palabras. Este lunes, el número 2 del PSOE era el encargado de dar la rueda de prensa tras la Ejecutiva de su partido. Y salió el tema catalán. Como siempre. Y Ábalos se metió en un jardín: «Hay una deuda importante que tiene Cataluña y que el Estado debe contribuir a resolver para que no se colapse la institucionalidad en Cataluña y que pueda atender los servicios que presta». ¿Estaba proponiendo el PSOE una quita a la deuda de la Generalidad con el Ministerio de Hacienda? Pues lo vería «razonable», aseguró, y «no sólo en Cataluña».
Luego, tras el ruido generado, echó marcha atrás esa misma noche y afirmó que era sólo una opinión personal. En el partido le ha desautorizado este miércoles Margarita Robles: «Es una opinión a título particular, personal de él. Lo ha aclarado. La posición del PSOE es la que es y está en la Declaración de Barcelona». Entonces, en qué quedamos, ¿habrá quita o no? En cierto sentido, llama la atención todo este revuelo, entre otras cosas porque la posibilidad de una quita está sobre la mesa desde hace meses. Incluso hay una proposición no de ley en el Congresoen este sentido y el propio Cristóbal Montoro ha dejado claro en varias ocasiones que es una posibilidad más de las que se estudian para el nuevo sistema de financiación.
De hecho, viendo cómo han sido las relaciones entre las comunidades y el Gobierno Central en los últimos años, casi podría decirse que sería lo normal. Hasta ahora, ha habido muchas amenazas, leyes de estabilidad presupuestaria, objetivos de déficit y apelaciones a la responsabilidad. Pero cada vez que las regiones incumplidoras han necesitado de una ayuda de Hacienda… la han tenido, incluso a costa de las que sí habían hecho los deberes. ¿Por qué va a cambiar eso ahora con la deuda?
El acreedor
Según la AIReF (Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, el organismo creado a petición de Bruselas para que velase por la sostenibilidad de las cuentas públicas), el 53,5% de la deuda autonómica está en manos del Estado: teniendo en cuenta que el Banco de España cifra el total de deuda de las regiones en algo más de 279.000 millones, hablamos de unos 150.000 millones de euros que ha asumido Hacienda en nombre de las CCAA (todos los detalles en el siguiente cuadro, con los datos de la deuda de las Administraciones Públicas desde 2007).
Pero no todas las regiones están igual. Para algunas el Gobierno central no es que sea su principal acreedor, que lo es… sino que es el único que está dispuesto a serlo. Por ejemplo, Cataluña, que lleva desde 2012 sin salir a los mercados con normalidad porque el coste de financiarse sin el respaldo de Hacienda sería imposible de asumir. Y ahora el 67,1% de la deuda de la Generalidad se la debe a Montoro y a los contribuyentes españoles.
Porque por ahí empieza la explicación de cómo hemos llegado hasta aquí. Entre 2010 y 2012 las administraciones públicas españolas sufrieron para financiarse. El país estuvo al borde de la quiebra. Las regiones recurrieron a todo tipo de soluciones para mantener el gasto, esperando que la recuperación trajese consigo un incremento de los ingresos que enjugase el déficit. Como los famosos «bonos patrióticos» que se emitieron en 2010-11, hasta que sus poseedores se dieron cuenta de que era imposible desprenderse de ellos porque nadie más estaba dispuesto a comprárselos.
Entonces, en 2012, llegó el odiado Gobierno del PP y se dispuso a rescatar a las regiones. Se inventó todo tipo de instrumentos para hacerlo. Hay una web del Ministerio de Hacienda sobre los «mecanismos de financiación de las administraciones territoriales» en la que vienen explicados con todo tipo de detalles y cifras: líneas ICO, anticipos con cargo al sistema de financiación, aplazamientos de cuotas de amortización del principal… Y al final, los mecanismos extraordinarios de financiación: el famoso FLA (Fondo de Liquidez Autonómico que estuvo vigente entre 2012 y 2014) y el Fondo de Financiación a CCAA (FFCCAA) que lo sustituyó a partir de 2015 y que está dividido a su vez en otros cuatro fondos en función de los requisitos para los gobiernos autonómicos y las condiciones de acceso. En total, según las cifras del Ministerio de Hacienda, el Gobierno ha aportado hasta 223.000 millones de liquidez a las regiones, de los que 68.000 han ido a parar a Cataluña.
La idea que el Gobierno y Montoro han vendido desde que se comenzaron a poner en marcha estos mecanismos es que las comunidades autónomas también son Estado y que España no se puede permitir la quiebra de ninguna de ellas. De hecho, no es casualidad que estas herramientas de financiación se aprobasen en paralelo a la Ley de Estabilidad Presupuestaria de 2012. La teoría dice que es una relación bilateral, basada en la confianza y la lealtad:
- el Gobierno central se endeuda en nombre de las regiones que no tienen acceso a los mercados
- luego, le presta ese dinero que ha captado a los Gobierno autonómicos
- las CCAA salen ganando por tres vías: pagan menos intereses (de hecho, el Gobierno les ha perdonado en varias ocasiones el coste de la financiación), no tienen el agobio de las emisiones periódicas de deuda y el riesgo de un posible impago lo asume el Estado. Si un Gobierno regional del futuro se vuelve loco en el futuro y se queda sin dinero para pagar su deuda, es el Reino de España el que ha emitido los bonos y el que tiene que honrar sus obligaciones.
- …eso sí, a cambio de todas estas ventajas, los Ejecutivo regionales se comprometen a cumplir con sus obligaciones en materia de gasto y déficit, a presentar sus Presupuestos a Hacienda y a seguir las recomendaciones que el Ministerio le haga. De hecho, la teoría también dice que las comunidades que acudieron al FLA y al FFCCAA tienen un seguimiento más estrecho por parte del Gobierno y una serie de obligaciones extra. Por eso es por lo que las regiones intentan evitar esta vía y financiarse por sí mismas, si eso es posible.
Hasta aquí la teoría. En la práctica, lo que ha ocurrido es que las regiones, aunque es cierto que han reducido sus números rojos desde 2012, han incumplido de forma reiterada sus objetivos de déficit. Y las disposiciones más duras de la Ley de Estabilidad nunca se han aplicado (en realidad, podría muy bien decirse que no se han aplicado ni las duras ni las blandas, más allá de algún tirón de orejas puntual). No sólo eso, además, las comunidades cumplidoras siempre se han quejado de que el ministro trata mejor a los que peor se portan.
Por eso sorprende todo el lío tras las palabras de Ábalos. Desde que se comenzó a hablar del nuevo sistema de financiación ha estado presente la posibilidad de una quita. De hecho los mecanismos puestos en marcha hasta el momento son en cierto sentido una quita: para que las regiones no tengan que recortar el gasto en lo que deberían si tuvieran que pedir dinero en el mercado, el Gobierno asume el coste y mutualiza el riesgo entre todos los españoles. Que se produzca o no la quita total (Hacienda perdona lo que le deben a las regiones) es más una cuestión de grado que de fondo.
Datos e incentivos
Dicho esto, ni Cataluña es la región que más porcentaje de su deuda debe al Estado (aunque sí en términos absolutos) ni es la que tiene un volumen de deuda más elevado en relación a su PIB. Tampoco está muy lejos, eso sí. En todas las clasificaciones de deuda la Generalidad está en el podio.
Según los datos del Banco de España, a finales del primer trimestre de este 2017, las CCAA acumulaban un volumen de deuda total de 279.264 millones, equivalente al 24,8% del PIB español. De ellos, 75.443 millones corresponden a Cataluña, lo que supone el 35,2% del PIB regional y casi 10.500 euros por cabeza para cada catalán (a la derecha, los cuadros del Banco de España, click para ampliar). Desde 2008, cuando comenzó la crisis, la deuda pública catalana ha pasado del 10,0% del PIB al 35,4%. Como explicábamos antes, de esos 75.443 millones, el 67,1% está en manos del Estado: hablamos de unos 50.600 millones que los gobiernos catalanes se han comprometido a pagar al resto de los españoles a cambio de la ayuda que el Estado les prestó cuando todos los demás canales de financiación estaban cerrados.
Aquí es donde entra en juego el tema de los incentivos y de las comparaciones con el resto de las regiones. Porque tiene razón Montoro cuando dice que los gobiernos regionales también son Estado y que la quiebra de uno de ellos arrastraría al resto. Pero lo que casi siempre olvida es la segunda parte, la de las obligaciones de estas administraciones y las disposiciones de la Ley de Estabilidad. ¿Qué mensaje se estaría mandando al resto de Gobiernos regionales si ahora se condonase la deuda con el Estado? Porque además, lógicamente, las CCAA que más deben son las que peores cuentas públicas presentan. Por eso necesitaron la asistencia del primo de Zumosol de Hacienda, porque si no, quebraban sí o sí.
Ahora el mensaje es el del perdón. Pero, ¿quién impide que dentro de 5-7-10 años otra región suba su apuesta, ya sea con amenazas de independencia o cualquier otra para conseguir también ella unas mejores condiciones? A partir del momento de la quita, ningún otro Gobierno regional querrá acudir al mercado: sale más rentable pedirle el dinero a Hacienda, que ésta se endeude en nombre de los españoles y esperar a la próxima condonación. Y se dispara el incentivo para endeudarse todavía más. El argumento de Hacienda es que esta quita será única y no habrá más. Pero eso es también lo que se dijo en 2012, cada vez que ha habido que poner objetivos de déficit, tras cada incumplimiento… No es tan extraño: es una dinámica parecida a la que tiene atrapados en un bucle eterno a la UE y a Grecia.
Este es el dilema que ni Montoro, ni Ábalos ni ninguno de los políticos que hablan de quitas son capaces de resolver. Y mientras tanto, todo apunta a que el nuevo sistema de financiación comenzará con una puesta a cero del contador. Se aludirá a una necesidad política para una decisión que desde el punto de vista financiero es muy cuestionable: el perdón al deudor sin un compromiso vinculante real que implique un cambio de actitud de este mismo deudor a futuro. No sólo eso, también con posibles deudores extra que piensen que ellos también merecen ese trato. Andalucía, Baleares, Canarias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Cataluña, Extremadura, Murcia y Valencia se beneficiarán a costa del resto. En resumen, Madrid volverá a pagar. ¿Servirá para apagar las ansias del independentismo? ¿Es un buen punto de partida para ese nuevo sistema de financiación que aseguran que resolverá los conflictos? Para responder a esas preguntas hará falta algo más de tiempo.
