¿Qué es realmente el GRECO?
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Debido a la confusión generada por la taimada opacidad del gobierno actual y las inesperadas repercusiones de las auditorías sobre la calidad institucional contra la corrupción en sus países miembros, conviene aclarar cuales es la naturaleza y funciones del Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO) bajo el paraguas del Consejo de Europa, así como la virtualidad de estos informes para los países destinatarios. En definitiva, escudriñar el contexto en el que se desenvuelve.
Dentro de la maraña de organizaciones y organismos europeos a los que pertenece el Reino de España, cabe conceder primacía a la Unión Europea. No en vano, constituye una organización supraestatal de integración que guarda concomitancias con una confederación, por un lado, pero que, por otro, evoluciona hacia una funcionamiento cada vez más federal. Así, aunque sus estados miembros pueden desentenderse de políticas que implican una mayor integración, verbigracia, la incorporación a la Unión Monetaria del euro[1], los sucesivos tratados constitutivos y de ampliación han creado una exorbitante lista de “políticas comunes” sobre las cuales se proyecta una miríada de directivas y reglamentos para regularlas, desde una perspectiva normativista.[2]
Ahora bien, en el ámbito europeo se han perfilado otras instituciones, que se entrecruzan a veces y que permiten a los distintos estados europeos asociarse de forma más flexible al núcleo duro cuasi federal de la Unión Europea.
A este respecto destaca – en el empeño de mantener un área de libertad de circulación de bienes, capitales y personas en el continente – el Espacio Económico Europeo, formado por la propia Unión Europea más tres de los países de la Asociación Europea de Libre Comercio[3] (EFTA por sus siglas en inglés) y al que se une el cuarto – Suiza – mediante acuerdos singulares.
Como ejemplo de las curiosas intersecciones a las que aludía más arriba, estos cuatro países pertenecen al Espacio Schengen que ha suprimido casi totalmente los controles fronterizos interiores[4], mientras que dos países de la UE – Irlanda y Chipre- permanecen al margen.
Rastreando el origen de las actuales organizaciones paneuropeas no podemos olvidar, sin embargo, que el Consejo de Europa[5] ya había comenzado su andadura dos años antes del establecimiento de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) en 1951, la organización supranacional que evolucionaría hacía la actual Unión Europea. Concretamente el 5 de mayo de 1949, diez países de Europa Occidental firmaron en Londres su Estatuto fundacional[6]. El artículo 3 de este acuerdo condicionaba la incorporación a la organización a la aceptación de los principios del Estado de Derecho y el ejercicio de los derechos humanos y las libertades fundamentales por parte de todas las personas bajo la jurisdicción del país candidato.
Asimismo, se postulaba como objetivo (Art. 1)” una mayor unidad entre sus miembros para hacer realidad los ideales y principios comunes y facilitar su progreso económico y social”. Dichos propósitos se perseguirían a través del Consejo de Ministros y la Asamblea Parlamentaria, mediante “el debate de cuestiones de interés común y la adopción de acciones comunes en materia económica, social, cultural, científica, jurídica y administrativa, así como en el mantenimiento y la ulterior realización de los derechos humanos y las libertades fundamentales”.
En un paso más allá, no tardaron los estados miembros en suscribir la Convención Europea para la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales (4 de noviembre de 1950) la cual estableció (Art. 19) el Tribunal (permanente) Europeo de Derechos Humanos, con sede en Estrasburgo, para supervisar y juzgar su aplicación a casos individuales, como última instancia después de agotar las jurisdicciones nacionales.
Precisamente, el Comité de Ministros, en aras de profundizar los principios que protegen el Estado de Derecho y el imperio de la Ley, adoptó sucesivas resoluciones, a partir de una primera de 1998, para establecer el Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO) [7] como un organismo de vigilancia y asesoramiento para mejorar los mecanismos de lucha contra la corrupción.
Incluye, aparte de los estados miembros del Consejo de Europa, a EE.UU y Kazajistán. En general, puede unirse a este grupo cualquier estado que ratifique el Convenio de Derecho Penal[8] y/o el Convenio de Derecho Civil[9], ambos sobre la Corrupción del Consejo de Europa. De conformidad con su Estatuto, una vez que entra en vigor en su ordenamiento interno por sus mecanismos de ratificación, cada país se convierte automáticamente en miembro del organismo y se compromete a participar en sus procedimientos de evaluación.
El procedimiento de evaluación de GRECO consta de varias etapas o rondas, que se concentran en áreas específicas. Por ejemplo, la cuarta ronda de evaluación se refiere a la prevención de la corrupción de los parlamentarios, jueces y fiscales, mientras que la quinta evalúa la prevención de la corrupción en los altos cargos del gobierno central y las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado.
La evaluación de cada ronda consta de dos etapas. En la primera etapa, el país evaluado completa un cuestionario modelo que proporciona información general sobre la implementación de medidas anticorrupción específicas. Posteriormente, el GRECO organiza una visita de un equipo de evaluación al país evaluado. Una vez recabada información in situ, el equipo elabora un borrador de informe que contiene, entre otras cosas, recomendaciones para la corrección de las deficiencias detectadas. A continuación, después de debatirlo, se adopta como informe de seguimiento, en la correspondiente reunión plenaria del GRECO.
En la segunda etapa, se supervisa la implementación de las recomendaciones. Dieciocho meses después, el país evaluado presenta al GRECO un “informe de situación” que describe las medidas adoptadas para implementar cada recomendación. Si las recomendaciones no se cumplen en su totalidad, el GRECO realiza una evaluación adicional dentro de los 18 meses siguientes.
Pues bien, a la vista de la metodología de evaluación del GRECO[10], quedan aún más claras, la mala fe y las maniobras del gobierno español para demorar la publicación del contenido literal de sus informes y evaluaciones adicionales[11]. Este desfase temporal entre las recomendaciones que realiza el GRECO en un momento determinado y su conocimiento público, provoca, por lo demás, un comprensible despiste entre los observadores: Invariablemente el ejecutivo aprovecha la ignorancia sobre los expedientes del GRECO, que ponen de manifiesto incumplimientos graves de recomendaciones cruciales, para aducir genéricamente que ha subsanado la mayoría .
Repasemos lo ocurrido con los tres últimos informes. Dos de ellos se publicaron el pasado 16 de abril. El primero se había aprobado en la reunión plenaria de diciembre de 2023, dentro de la quinta ronda de evaluación. Es decir, se ocultó durante un año y medio después de su aprobación.
Tuvo su continuación en la evaluación adicional al segundo informe de seguimiento, aprobada en la reunión del GRECO de junio del presente año y se publicó el 1 agosto. En esta evaluación se ponderan las medidas que el gobierno pergeñó[12] para el cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el GRECO en 2019, dentro de la quinta ronda de evaluación, relativa a la prevención de la corrupción en los altos cargos del gobierno central y las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado.
A pesar de iniciativas como el “Plan de Acción para la Democracia” y la “Ley de Administración Abierta”, cuya aplicación sigue pendiente, el informe concluye que España no ha implementado de forma satisfactoria o no ha abordado de manera suficiente ninguna de las 19 recomendaciones que el GRECO formuló en su informe de la quinta ronda de evaluación de 2019. Crítica, por ejemplo, que no se hayan modificado los aforamientos para no obstaculizar los procesos penales dirigidos contra miembros del Gobierno sospechosos de haber cometido delitos, la ausencia de una regulación de los grupos de presión (“lobbies”) y no se publiquen las agendas de los altos cargos.
No obstante, el informe de seguimiento final sobre el cumplimiento de las 11 recomendaciones de 2013[13], dentro de la cuarta ronda de evaluación, relativa a la prevención de la corrupción de los parlamentarios, jueces y fiscales, se revela como el mayor aldabonazo contra la política de control de la Fiscalía y asalto del Poder Judicial.
A los conocidos cánones europeos para garantizar la independencia e imparcialidad judicial y la probidad de la fiscalía, se añaden otros muy razonables que sostienen que la continuación del modelo que quiere reforzar el gobierno español llama (como en efecto está ocurriendo) a la más descarada corrupción.
Ante el empecinamiento del gobierno en no facilitar la traducción al español de ese informe, aquí van algunos puntos sobresalientes:
Prevención de la corrupción en la judicatura
Recomendación V
16. El GRECO recomendó reconsiderar la legislación que rige el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) y de sus efectos en la independencia real y percibida de este órgano frente a cualquier influencia indebida, con el fin de subsanar las deficiencias detectadas.
17. El GRECO concluyó en la adenda al segundo Informe de Cumplimiento que esta recomendación no se había implementado. El GRECO reiteró la necesidad de que los políticos no puedan elegir a los vocales del turno judicial.
18. Las autoridades españolas no han informado de ninguna novedad.
19. El GRECO lamenta la falta de resultados positivos en la implementación de esta recomendación. Vuelve a remitirse a las normas del Consejo de Europa relativas a la elección del turno judicial en los consejos judiciales: cuando la composición de los consejos judiciales es mixta, para la selección de los vocales judiciales, las normas establecen que los jueces serán elegidos por sus pares (siguiendo métodos que garanticen la más amplia representación del poder judicial en todos sus niveles) y que las autoridades políticas, como el Parlamento o el ejecutivo, no participarán en ninguna etapa del proceso de selección. El prolongado estancamiento en la designación del CGPJ (desde hace más de cinco años) es motivo de grave preocupación, que debe abordarse con carácter prioritario[14].
Prevención de la corrupción en relación con los fiscales
Recomendación IX
26. El GRECO recomendó (i) reconsiderar el método de selección y el mandato del Fiscal General; (ii) establecer requisitos y procedimientos claros en su estatuto para aumentar la transparencia de la comunicación entre el Fiscal General y el Gobierno; (iii) explorar nuevas vías para otorgar mayor autonomía en la gestión de los recursos de la Fiscalía.
29. El GRECO observa que el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal (EOMF) aún no se ha modificado. Se recuerda que la reforma prevista abarcaría, entre otros, cambios específicos en cinco flancos: (i) autonomía presupuestaria; (ii) autonomía normativa; (iii) autonomía formativa; (iv) regulación transparente de las comunicaciones entre el Gobierno y el Fiscal General, y (v) duración del mandato del Fiscal General (para que no coincida con el mandato del Gobierno) (…)
30. Dadas las prioridades identificadas en la reforma propuesta, el GRECO insta a las autoridades a tomar medidas decididas en este ámbito, incluyendo una consulta inclusiva con la propia profesión, en la medida en que cualquier cambio propuesto se refiera al funcionamiento del Ministerio Fiscal.
38. Por último, el GRECO encarece a las autoridades de España a que permitan, lo antes posible, la publicación del presente informe, lo traduzcan al idioma nacional y hagan pública la traducción.
Notas
[1] Bulgaria, Chequia, Dinamarca, Hungría, Polonia, Rumanía y Suecia no se han incorporado a la moneda única.
[2] Fundamentalmente la Comisión Europea (o embrión de poder ejecutivo) el Consejo Europeo formado por los Gobiernos de los 28 países miembros (donde, a su vez, rige un sistema de voto ponderado) y el Parlamento Europeo
[3] Noruega, Liechtenstein e Islandia.
[4] Si bien la introducción de controles fronterizos temporales entre países se ha generalizado con el giro de las políticas nacionales hacia la llegada de inmigrantes irregulares.
[5] En la actualidad, una vez expulsada la Federación Rusa en marzo del 2022, 46 estados pertenecen al Consejo de Europa.
[6] Para completar la composición de lugar de la Europa Occidental de posguerra, recuérdese, asimismo, que el 4 abril de 1949, la mayoría de estos países más EE.UU y Canadá firmaron el Tratado del Atlántico Norte, que dio origen a la OTAN o Alianza Atlántica.
[7] Asimismo, en los años siguientes el Comité de Ministros estableció el CCJE Consejo Consultivo de Jueces Europeos ( 2000 ) compuesto exclusivamente por miembros de la judicatura y la Comisión Europea por la democracia a través del Derecho (o Comisión de Venecia) formada por expertos independiente en Derecho constitucional (2002)
[8] Firmado en Estrasburgo el 27 de enero de 1999. En España entró en vigor el 1 de agosto de 2010.
[9] Firmado en Estrasburgo el 4 de noviembre de 1999. Entró en vigor en España el 1 de abril de 2010.
[10] Algo llamativo es que se sustenta en una reducida estructura administrativa y la asignación a abogados independientes de la elaboración de los informes que sirven de base a las deliberaciones posteriores del grupo.
[11] Como primer filtro, demora la autorización al GRECO para publicar los informes en su portal de Internet. Seguidamente, escamotea el compromiso adquirido en 1998 por el Reino de España de traducirlos íntegramente al español. En su lugar, como en el publicado el 1 de agosto distribuye una nota de prensa tergiversadora: “España avanza en el cumplimiento de las recomendaciones del GRECO para prevenir la corrupción“
[12] En un informe de situación recibido por el GRECO el 5 de enero de 2025. Es decir, cuatro meses antes de que el gobierno autorizase la publicación del informe de seguimiento previo, aprobado en la reunión plenaria de diciembre de 2023, el cual requería precisamente ese informe detallando las medidas adoptadas para cumplir con las recomendaciones.
[13] Aprobado en la sesión plenaria del 21 de junio de 2024 [GrecoRC4(2024)10 ] y publicado también el 16 de abril de este año.
[14] Recuérdese que este informe fue aprobado en la reunión plenaria del GRECO de 21 de junio de 2024. El apaño para renovar el CGPJ entre gobierno y PP, apadrinado extrañamente por la Comisión Europea, al tiempo que se daba un tiempo para reformar la LOPJ en línea con los cánones europeos conocidos, se produjo 4 días después.
