El régimen estatutario de la propiedad del suelo en España ha dejado en manos de funcionarios y políticos todos los recursos territoriales.
Con la aprobación de la ley del suelo de 1956[1], primera ley del suelo española, rige en nuestro país un Estatuto Jurídico de la Propiedad del Suelo. A partir de ese año el derecho de propiedad del suelo existirá formalmente pero quedará reducido a un derecho al “uso, disfrute y explotación del mismo”[2] conforme a los dictados del poder político. De este modo la ley estableció los mecanismos jurídicos para proteger la propiedad pero el uso del mismo, a partir de ese momento, dependerá de aquello que decida el Estado a través de la legislación urbanística y de los distintos planeamientos urbanísticos municipales
Así lo expresaba la ley de 1956:
La ley configura las facultades dominicales sobre los terrenos, según su calificación urbanística, constituyendo un estatuto jurídico del suelo. Las limitaciones y deberes que implica definen el contenido normal de la propiedad según su naturaleza urbana y, por tanto, no dan lugar a indemnización”[3].
El gobierno decidirá por lo tanto que terrenos son edificables y cuáles no. Y en los edificables, establecerá cómo serán las construcciones que en ellos pudiesen realizarse, y lo hará sin indemnización posible por el lucro cesante causado ni por los perjuicios ocasionados.
Posteriormente las sucesivas leyes del suelo han ido facultando a la administración pública para limitar el aprovechamiento territorial quedando el ius aedificandi exclusivamente en manos del Estado. Esta facultad atribuida a la Administración constituye una nacionalización del urbanismo en la medida en que es el Estado, a través de los distintos gobiernos de las Comunidades Autónomas y de los Municipios, el que planifica qué tipo de edificaciones pueden construirse, qué usos realizarse y qué parcelas y con qué intensidad estarán disponibles para su transformación.
Esta es sin duda la piedra angular del urbanismo español y lo es porque constituye el fundamento jurídico que sustenta toda la legislación española en materia de suelo hasta nuestros días y la que habilita al Estado para el control territorial. La administración se autoarrogará, a partir de ese momento, el derecho a asignar de forma discrecional el derecho a edificar.
Estas nuevas reglas del juego permitirán el uso indiscriminado del positivismo jurídico para plantear una organización del territorio centralmente planificada y excesivamente rígida y burocratizada. Mediante el Estatuto Jurídico de la Propiedad del Suelo, de manera inconsciente, el legislador parece tratar de emular la lógica privada en la que un gestor toma las decisiones estratégicas para alcanzar los objetivos de la ciudad. Sin embargo consideramos que la administración pública no es la institución más adecuada para llevar a cabo una gestión estratégica de la ciudad y máxime cuando no establece los mecanismos necesarios para que los distintos agentes del mercado puedan operar con libertad en la búsqueda de soluciones que satisfagan las necesidades cambiantes de los vecinos. Sus formas impositivas, su incapacidad esencial para disponer de la información necesaria y la colisión que sus decisiones producen con los planes empresariales de los ciudadanos hacen de la administración pública una entidad inapropiada para gestionar los recursos territoriales.
Es importante insistir en que este régimen estatutario confiere a la administración pública un poder decisivo sobre la propiedad privada inmobiliaria. Toda evolución urbanística, todo intento de progreso, todo cambio en el urbanismo, toda decisión sobre la forma de utilizar los recursos territoriales dependerá, a partir de este momento, de la decisión unilateral del gobernante, impidiendo que sea el propio mercado, es decir las personas que actúan en él, el que, mediante la interacción voluntaria de los ciudadanos en el ámbito de su libertad, propicie la innovación en la ciudad, la competencia por la satisfacción de los consumidores y, en definitiva, el desarrollo de la empresarialidad en su máxima expresión.
El Estatuto Jurídico de la Propiedad Suelo es herencia directa de un periodo proteccionista y autoritario. No en vano, parece que su aprobación fue consecuencia de un plan B por parte del legislador ya que, tal y como refleja la propia exposición de motivos de la ley, el deseo del legislador era nacionalizar todo el suelo urbano para de esta forma tener un control absoluto del mismo:
Si ideal en la empresa urbanística pudiera ser que todo el suelo necesario para la expansión de las poblaciones fuera de propiedad pública, mediante justa adquisición, para ofrecerle, una vez urbanizado, a quienes desearen edificar, la solución, sin embargo, no es viable en España. Requeriría fondos extraordinariamente cuantiosos, que no pueden ser desviados de otros objetivos nacionales, y causaría graves quebrantos a la propiedad y a la iniciativa privada.”[4]
Así fue como, no por falta de intención nacionalizadora, sino por una imposibilidad financiera, el legislador optó finalmente por la solución estatutaria de mantener una propiedad privada sin poder de decisión efectivo para así manejarla centralmente, tal y como ha llegado a nuestros días, obteniendo de facto, un resultado y un control muy similar pero a un coste nulo para la administración.
Más allá de la dudosa legitimidad de estas medidas, el régimen estatutario de la propiedad del suelo ha dejado en manos de funcionarios y políticos todos los recursos territoriales del país produciendo de este modo importantes ineficiencias en la gestión de los recursos y significativos quebrantos en la economía. La extrema y artificial limitación del suelo urbano y de la intensidad de su utilización, es especialmente grave en un país con la extensión territorial del nuestro. Ciudadanos y empresarios españoles se han visto sometidos a innecesarias restricciones de recursos y con ello a una escasez y encarecimiento de los productos urbanos y de los que de ellos se derivan.
[1] Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana.
[2] Artículo 8 del Real Dercreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo.
[3] Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana. Exposición de Motivos.
[4] Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana. Exposición de Motivos.
3 Comentarios
Es decir… en román paladino
Es decir… en román paladino… ese estatuto del suelo es Franquista.. Y el PSOE después de 13 años en una primera instancia y 7 en una segunda… NO LO HA CAMBIADO.
Bueno, pues ahí hay otra buena razón para hacer de ellos una bandera del liberalismo frente al fascismo-socialismo que impera en este país.
Eso sí. El argumento ni es ni puede ser el que sea el mercado el que decida sobre la planificación de una ciudad… seamos claros. Una ciudad es un ente grupal, un conjunto de personas que viven en una comunidad de servicios y necesidades a cubrir de forma comunal y NO es el mercado quien puede regir el cómo se delinean las calles, ni el cómo se transita por ellas ni lo que se puede o no hacer en cualquier ámbito de la vida… por ejemplo… Ir desnudo por ellas o hacer manifestaciones tanto políticas como religiosas.
Existe una cosa que se llama orden público, ordenanzas municipales y el desarrollo del urbanismo de la ciudad no puede hacerse al «capricho» del mercado. Tiene que haber normas claras, lo mas objetivas posibles, obligaciones en cuanto al cómo se deben llevar a cabo desde el tamaño de las calles, aceras y en relación a las mismas alturas de los edificios, si, lo estoy diciendo, servicios que deben estar incluidos obligatoriamente en las mismas… Como por ejemplo la necesidad de reservar el subsuelo para la instalaciones de servicios tales como alcantarillado o futuros usos como redes de transporte. A día de hoy todos estos aspectos son ya ineludibles en todo nuevo desarrollo urbano y se debe intentar incluir en todo suelo urbano ya desarrollado. Y eso, aunque el mercado pueda proveer la forma en que se presta se ha de regular la obligatoriedad de prestarlo y aquellos aspectos técnicos que impliquen afectar a terceros. Es una ciudad, como digo, un ente comunal y comunitario.
Por lo demás, el derecho de propiedad no debe llegar a ser una ficción en el sentido de que que sean los poderes públicos, los politicos y funcionarios, quienes decidan todo sobre el territorio, sino que se puedan hacer desarrollos privados de ciudades siempre tengan en cuenta todo lo anterior, dejando claro que en el acta fundacional de la misma se establecerían los mecanismos por los cuales los ciudadanos que obtengan la propiedad de parte de este nuevo territorio, tendrán unos derechos mínimos reconocidos en cuanto al territorio y universales en cuanto a individuos por su pertenencia a la comunidad en la que se encuentra ese territorio, es decir, en cuanto al país, nación, estado…. En cuanto al territorio derechos de propiedad claros sobre la propiedad legalmente adquirida en el que se les reconozcan mínimos que hagan efectiva su propiedad frente a otros y la administración e individuales en el que se les garantice la propiedad, la libertad y la vida, valores fundamentales de todo individuo tiene y hay que defender por el común así como aquellos derivados de éstos en cuanto a sus acciones y pertenencias.
Esto implica claramente que un territorio tiene gracias a esa pertenencia un vínculo con todos los demás indivisible puesto que las decisiones de esa divisibilidad estará sometida a la voluntad del «todos» al que pertenece.
Ningún territorio existe actualmente gracias a la voluntad de una persona sino que antes que él ha existido gracias a los procesos históricos que han determinado su estatus actual. Por tanto, es legítimo que sea el «todos» quien tome la decisión última sobre ello.
Esto, si, implica que la propiedad sobre el territorio no es un absoluto. No puede serlo mas que en el caso de que uno pueda constituirse como estado frente a otros. E históricamente eso no ha ocurrida nada mas que mediante al guerra o la secesión aceptada por el todo al que perteneciera, el caso de Eslovaquia y República Checa.
Partiendo de ahí, todo lo demás es posible, y será siempre el imperio de la ley lo que determine cada aspecto sobre el que se quiera pensar en cuestion del uso y disfrute del territorio.
Es labor de los liberales conseguir que esas leyes sean garantía de la defensa de la libertad, de la propiedad y de la vida de todos aquellos que vivan en ese territorio.
Gracias por tu comentario
Gracias por tu comentario Bastiat.
Es difícil saber hasta que punto se puede prescindir de los gobiernos municipales en la ciudad «pública» de hoy. Lo que parece claro, y eso es lo que quería resaltar en el artículo es que la ciudad actual es una ciudad en exceso planificada y que deja muy poco margen al mercado. Por ponerte un ejemplo en la ciudad de Miami puedes pedir licencias de edificación «conforme a derecho» o discrepantes con la normativa. Si la normativa establece que en una parcela debe construirse un edificio de 5 plantas pero tu quieres hacerlo de 7, puedes solicitarlo y un comité independiente (11 profesionales ajenos al ayuntamiento) se reúne para decidir si ese es nocivo o no para la ciudad y en su caso darle licencia a pesar de que no cumpla la normativa. Esto dota de mucha flexibilidad a la normativa permite más margen para la empresarialidad. De lo contrario la normativa se convierte en un marco rígido creado por funcionarios en el que hay que encajar los proyecto ( de esta forma y dado que esto es imposible en muchos casos, se frustra una ingente cantidad de proyectos por cuestiones menores). La asignación negativa de usos también es importante. Decir lo que NO se puede hacer en una parcela (porque entra en conflicto con otros usos) en lugar de imponer un uso determinado es muy importante para que el empresario pueda elegir dentro de un conjunto amplio de actividades posibles. Actualmente muchos planes establecen usos concretos para cada parcela limitando en exceso las posibilidad.
En definitiva, en la ciudad pública actual la legislación debería de poner límites al poder del gobernante para dejar mayor margen a la empresarialidad y de esta forma poder hacer un uso más eficiente de los recursos en lugar de darle total poder al gobernante. Esa creo que es una de la claves
Gracias por tu respuesta
Gracias por tu respuesta Joaquin, no muchos de los articulistas de esta sección se avienen a ello.
Seamos serios… el problema no es si se perjudica la «empresarialidad» o no… El problema es que las regulaciones tienen como objetivo que el poder político, los funcionarios tambien, pero son los políticos los que marcan las directrices, tengan en su mano la posibilidad de decidir quién si y quién no y el riesgo de corrupción que existe.
El que yo no pueda compran una parcela en mi barrio ni en terrenos adyacentes al mismo para hacerme mi casa en el lugar en el que he crecido en vez de tener que emigrar, no es sólo por cuestión de funcionarios, sino del uso que hacen los políticos para su beneficio y los suyos de los terrenos públicos y la posibilidad de elegir quién construye y cómo. Eso es así, y te aseguro que lo sé de primera mano.
No es una cuestion de empresarialidad, es simple y llanamente una forma de garantizarse la posibilidad de obtener beneficios personales a través de la corrupción. Que, encima… es legal y legalizada. Pero corrupción, al fin y al cabo.
Y luego está el saber ceñir lo que en un caso hipotético o menos hipotético, cuentas el caso de Miami, es competencia del poder político, o que se ha de reflejar en las normas urbanísticas y el cómo y cuánto margen dotarlas para que tengan la flexibilidad suficiente para no desalentar el desarrollo de nuevas, en este caso promociones de viviendas, o centros comerciales, pabellones deportivos… lo que sea que cualquier empresario entienda que puede dar respuesta a necesidades de una determinada zona y con las que, indiscutiblemente hacer negocio, generar riqueza y puestos de trabajo. Beneficios, en fin, a la sociedad.
Pero normas tiene que haber. No podemos dejar que cuestiones tales como la seguridad, las amplitudes de las vías urbanas, su trazado, y todo lo relativo a las conducciones de servicios de todo tipo y como digo incluso el subsuelo para el desarrollo, si es que así lo decide la ciudad o incluso, si es que así lo permite la ley, un sistema de transporte o de lo que cualquiera pueda imaginar.
Tiene que existir. Y tenemos que tener claro que la preponderancia de la ley sobre el suelo, todo el suelo, es necesaria.
Por eso digo al final que lo importante no es el hablar de los fines como tu pareces fijarte mas, sino en los medios: La Ley. Y para que haya leyes justas hay que tener claro qué es lo justo, cuales son los medios para hacerlo realidad y cómo garantizar que ademas sean legítimos. Y para eso hace falta una acción política.