Descentralización y libertad (V): la gobernanza pública desde la perspectiva liberal

El policentrismo, traducido en federalismo, por lo tanto, parece ser el mejor sistema para proteger la diversidad.

Muchas veces, cuando se habla de liberalismo, los socialistas de todos los partidos suelen definirlo como una fe ciega en los mercados, en el que los análisis complejos y pomposos brillan por su ausencia. Sin embargo, en un libro de reciente publicación titulado Public Governance and the Classical-Liberal Perspective, obra de Paul Dragos, Peter Boettke y Vlad Tarko, se defiende que pensadores ilustres como Hayek o Buchanan han dedicado buena parte de su investigación a dilucidar qué instituciones son las que propician una mayor prosperidad, y qué procesos de elección social se encuentran detrás de la mejora de la calidad institucional que hace frente a los cambios tecnológicos y a otro tipo de retos a los que se enfrenta la sociedad.

Como destacan los autores, es importante elaborar una teoría de la gobernanza basada en el individualismo, esto es, las preferencias individuales de una sociedad deben ser la fuerza que rija los sistemas de gobierno, y bajo esa perspectiva, se deben construir y resolver los problemas asociados a la agregación de preferencias. Por lo tanto, “la gobernanza en la tradición liberal está fuertemente basada en la diversidad, heterogeneidad, y la división compleja del poder y del conocimiento”, por lo que el aprendizaje social y la adaptación a través de la cooperación y la adaptabilidad juegan un papel relevante en sociedades que se encuentran en continua evolución.

Por lo tanto, se trata de buscar aquellas instituciones que maximicen la libertad individual, enfrentándose a dos restricciones importantes, a saber, (i) existe una gran diversidad y heterogeneidad en las preferencias de los individuos, y (ii) estas son difícilmente agregables. Además, el sector público no puede hacer frente a estos problemas a través del cálculo económico, puesto que no produce con el objetivo de obtener beneficios y el sistema de precios no se aplica, sobre todo teniendo en cuenta que los bienes y servicios que produce y ofrece son públicos, esto es, no admiten rivalidad en el consumo y no es posible realizar una oferta discriminatoria. Un ejemplo de las restricciones a las que tiene que hacer frente el Estado son las externalidades producidas por una actividad con altos costes de transacción, el second best es el establecimiento de un impuesto pigouviano. Sin embargo, establecer el precio exacto del daño (o bien) que produce dicha actividad es una tarea complicada, ya que es presumible que aquellos que sufren el daño (o el bien), sobrevaloren (infravaloren) el coste (beneficio) que padecen (disfrutan).

Pero además de estos límites, el comportamiento en el sector público no se aleja del que se produce en nuestro día a día, esto es, los gobernantes toman decisiones teniendo en cuenta también sus propios intereses. Por eso también son necesarias restricciones que eviten que la intromisión del Gobierno en la vida privada de los ciudadanos no afecte a la libertad individual. Es decir, la intervención del sector público también genera fallos similares o más grandes que el mercado, y cómo corregirlos es el propósito de aquellos que estudiamos la gobernanza desde la perspectiva liberal.

Por lo tanto, desde la perspectiva liberal, la gobernanza pública tiene en cuenta la “ambigüedad, la incerteza, la complejidad, y el continuo cambio del orden social”. Por lo tanto, se trata de crear unas condiciones en las que las instituciones sean plurales, fruto de la diversidad humana, y que sean flexibles y adaptativas al cambio en las circunstancias sociales, culturales y/o económicas que se producen en una determinada sociedad. Es decir, se trata de combinar reglas e incentivos que den un sentido práctico a la idea de la sociedad abierta de Popper, la cual evoluciona a través de un proceso de generación de conocimiento complejo.

El primer paso para limitar el poder es la separación de poderes, con el fin de “proveer los mecanismos de control necesarios para prevenir el abuso de poder” que pueden ejercer uno de ellos (legislativo, ejecutivo, judicial, y la maquinaria administrativa).

En este sentido, aparece la figura del policentrismo, que he defendido en otras entradas, la cual se basa en la existencia de múltiples centros de gobierno anidados y superpuestos que compiten entre si, siendo capaces de responder a las muy variadas preferencias de los ciudadanos. Este modelo de organización se basa en la libertad de elección y de movimientos de los ciudadanos, al mismo tiempo que fomenta la competencia y cohabitación de múltiples alternativas institucionales, lo que engendra la experimentación, el aprendizaje, y la flexibilidad organizacionales e institucionales en la esfera pública.

Aunque me gustaría destacar una diferencia entre la descentralización política y la descentralización funcional. La primera de ellas se basa en la separación geográfica de las distintas unidades de gobierno; mientras que la segunda es un término más líquido, similar a las jurisdicciones competitivas superpuestas funcionales que describen Eichenberger y Frey. La gran ventaja que tiene la descentralización funcional es que facilita en mayor grado la competencia y la elección de los individuos, porque siendo sinceros, el mundo tieboutiano es difícilmente trasladable a la práctica, sobre todo en lugares como Europa en comparación con Estados Unidos, donde los costes de transacción asociados al cambio de residencia son más elevados.

La descentralización, de este modo, y de acuerdo con Hayek, permite conocer mejor la información que un gobierno centralizado, esto es, los Gobiernos, cuanto más cerca de los ciudadanos, mejor cálculo económico realizan. Sin embargo, esto no implica que la descentralización no tenga límites, puesto que cuando esta solo tiene como “pretexto la discriminación más que ser genuinamente útil para descubrir la información relevante, esta se convierte en un problema”. Por tanto, el trade-off se produce entre los beneficios de poder encontrar una causa común para diferentes puntos de vista y la potencial pérdida de la información local relevante.

Por lo tanto, la descentralización no es incompatible con cierto grado de centralización o consumo conjunto de ciertos bienes y servicios, sin embargo, ante la dificultad de ejercitar la “salida” de este tipo de grupos, es necesario limitar la discrecionalidad del poder político para evitar la explotación de las minorías y, en este caso, según Ayn Rand, de la minoría menos numerosa, que es el individuo. Dichos límites a la acción política se deberían reflejar en, y ahora sí, una discreción por parte de los individuos para actuar dentro de un “marco de reglas que sirven para limitar el daño que sus acciones pueden causar a otros”.

Lógicamente, esto requiere modestia por parte de la gestión pública, puesto que la comprensión de los hechos relevantes que se suceden en una sociedad es imposible, por su número y complejidad, por lo que un político o un grupo de burócratas no puede pretender regular y controlar cada aspecto de la vida de los ciudadanos, sino abstenerse a tratar de gestionar los incentivos que se derivan de un marco regulatorio imperante que establece la mayor libertad posible a los miembros que conforman un determinado grupo.

Es decir, la gobernanza debe ser capaz de modular un sistema en el que los “valores heterogéneos, inconmensurables, e incomparables pueden coexistir”. Es cierto que la heterogeneidad puede ser fuente de inestabilidad, pero también alimenta el “progreso y la resiliencia”. La renta per cápita y la fragmentación étnica se correlacionan de manera negativa, pero en aquellos países en los que se ha desarrollado un marco regulatorio estable que conjuga las ventajas de las diferentes preferencias de los individuos, la heterogeneidad genera altos niveles de riqueza. El policentrismo, traducido en federalismo, por lo tanto, parece ser el mejor sistema para proteger la diversidad, obteniendo los mayores beneficios posibles de esta, en forma de “dinamismo, creatividad y resiliencia”, manteniendo al mismo tiempo un conjunto de normas generales que restringen las externalidades negativas y que resuelven los conflictos.