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El debate doctrinal sobre el ‘Administrative State’ en los Estados Unidos de América (I)

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Por insólito que parezca viéndolo en retrospectiva, en Estados Unidos de América (cuya historia temprana era vista como “la historia de la más estrecha cooperación entre el Gobierno y los hombres de negocios[1]) surgió una poderosísima burocracia federal que ha puesto en tela de juicio el sistema de gobierno de ese país, basado originalmente en las doctrinas inglesas del Estado de derecho, la separación de poderes y la primacía de los derechos individuales.

Se habla de la Gran Depresión como el episodio que trajo consigo todos los cambios institucionales que buscaban dar mayor poder a la Federación, especialmente a través de las recién creadas agencias independientes[2], pero la verdad es que el fenómeno ya contaba con antecedentes en la legislación antitrust del siglo XIX -la famosa Sherman Act– así como en las regulaciones laborales de comienzos del siglo siguiente.

Un proceso similar ocurrió en Reino Unido, y fue denunciado agriamente por Lord Hewart en un clásico, The New Despotism, de 1929, según se sabe una de las obras favoritas de Margaret Thatcher. El libro de Lord Hewart, cuyo origen está en artículos de prensa publicados por The Times– está lleno de ejemplos, sobre todo del período de entreguerras, sobre cómo en Gran Bretaña el parlamento comenzó a delegar autoridad en la rama ejecutiva a través de lo que denominó “departmental legislation”, la cual solía ubicar a las autoridades administrativas por encima del parlamento y fuera del control de los tribunales de justicia.

Apenas en 1893, Albert Venn Dicey, en su también clásico estudio Introduction to the Law of the Constitution, dedicado al constitucionalismo británico, afirmaba pletórico: “Gracias a Dios que los ingleses no sabían lo que era el Derecho administrativo[3]. Pues sí lo supieron. Al igual que sus descendientes en la parte norte del nuevo continente.

La vuelta del absolutismo en el poder burocrático

El problema con el poder burocrático, incluso en su versión “juridificada” del Derecho Administrativo europeo-continental, es que no resulta difícil evaluarlo como una especie de absolutismo reeditado[4]:

(i) las tres funciones de gobierno –normativa, ejecutiva y de resolución de conflictos, incluso entre particulares- vienen a ser ejercidas por la rama ejecutiva, en claro desmedro de la separación de poderes;

(ii) el principio de legalidad se convierte en una quimera, toda vez que es consustancial con el poder burocrático el creciente otorgamiento de potestades discrecionales hacia los funcionarios;

(iii) ya no se habla de debido proceso, sino de “procedimiento administrativo”, una versión contemporánea  del proceso inquisitivo, sin tercero imparcial encargado de la sustanciación y decisión de los asuntos;

(iv) las funciones parlamentarias de legislación y control se relajan sustancialmente, de cara a los decretos y reglamentos de la rama ejecutiva, así como frente al manejo discrecional del personal y de los recursos materiales; y

(v) se diluye la igualdad ante la ley, ya que los funcionarios se empiezan a diferenciar del resto de las personas, entre muchas otras cosas porque reciben un fuero especial donde se tratan con deferencia sus apreciaciones, fundamentos y decisiones, mientras que a los particulares se les llena de cargas legales procesales y extraprocesales.

Prerrogativas

En un estudio histórico, pero de mucha actualidad, un profesor estadounidense, Philip Hamburger, ha puesto el énfasis en que el proceso de centralización administrativa (que, en Estados Unidos, consiste en “federalizar” cualquier asunto y otorgárselo a una agencia administrativa), aparte de dar poder a las burocracias (Hamburger se niega a llamarle “Derecho Administrativo” e insiste en llamar aquello “poder administrativo”), reedita de forma contra natura el absolutismo en dicho país. La referida obra se intitula Is Administrative Law Unlawful?[5], y en ella el profesor Hamburger destaca los rasgos de las prerrogativas medievales y su peculiar similitud a las potestades con las cuales se hallan investidas las actuales Administraciones.

Así, los monarcas absolutos podían obligaban a sus súbditos a través del Derecho (i.e., mediante una ley del Parlamento), o mediante el ejercicio de prerrogativas, las cuales tenían – o tienen- las características siguientes: 1. Extralegales, esto es, no eran consideradas parte del Derecho. 2. Supralegales, en el sentido de que frente a ellos los jueces tenían un deber de deferencia. 3. Consolidadas, vale decir, que procedían de la suma de las funciones estatales, asumidas de forma concentrada por el Rey.

«Deferencia»

El mismo término deferencia es clave. Así como, en el antiguo régimen, el ejercicio de prerrogativas implicaba deferencia por parte de los órganos de justicia, hoy se discute en los otrora países de la Common Law (e.g. Reino Unido, Estados Unidos de América) si el ejercicio de potestades administrativas discrecionales no implica cierta deferencia (i.e, menor o nulo control) por parte de los tribunales. En los países con Derecho Administrativo de raigambre europeo continental no usamos el término, pero entendemos perfectamente la idea (a veces le llamamos favor acti, “presunción de legalidad de los actos administrativos”, etc.). 

La sentencia Chevron de 1984[6] -la más citada de la historia judicial de los Estados Unidos de América- versó sobre este punto precisamente. Luego de décadas de creciente intervencionismo económico, en un momento en el que la administración Reagan buscaba desregular distintos sectores de la economía, apareció esta sentencia que vino a decir, palabras más, palabras menos, que incluso en casos judiciales donde estuviese en juego la competencia misma de una agencia federal, o donde hubiese distintas interpretaciones posibles para un texto legal, debía prevalecer el criterio de dicha agencia (la idea de deferencia, ya plasmada en su totalidad).

En nuestra siguiente -y última entrega sobre este tema- nos referiremos a la continuación del debate doctrinal post-Chevron y a la caída en desgracia -apenas este 2024, 40 años después- del referido criterio jurisprudencial del Tribunal Supremo estadounidense.

Notas

[1] GARRIDO FALLA, Fernando. La intervención administrativa en materia económica y las corporaciones del gobierno en Norteamérica. En/ Revista de Administración Pública, N° 3, 1950 (septiembre-diciembre), Instituto de Estudios Políticos, Madrid, p. 407.

[2] Según GARRIDO FALLA (op. cit.), el “antes y del después” lo constituyó la Gran Depresión de 1929. Se creó la National Recovery Administration, la Federal Deposit Insurance Corporation y la Securities and Exchange Comission. Asimismo, se dictaron la National Labour Relations Act -1935- y la Agricultural Adjustment Act.

[3] Cfr. FUEYO ÁLVAREZ, Jesús F. La nacionalización como instrumento socialista y el sistema de libertades. /En/ Revista de Administración Pública, N° 3, 1950 (septiembre-diciembre), Instituto de Estudios Políticos, Madrid, p. 276. Y ver: DICEY, A. V. Introduction to the study of the law of the constitution (reimp.). Indianapolis: Liberty Fund, 1982, p. lxi-lxvi, donde Dicey afirma que bajo la constitución británica no podría haber un Derecho Administrativo, como en Francia, por ejemplo.

[4] Son, de hecho, prerrogativas que antes pertenecían a los monarcas en el antiguo régimen absolutista.

[5] Chicago: The University of Chicago Press, 2014, 635 p.

[6] Chevron USA Inc. v. Natural Resources Defense Council Inc. (467 US 834, 1984).

Ver también

El Estado Administrativo: uno de los mayores debates jurídicos contemporáneos (I).

El Estado Administrativo: uno de los mayores debates jurídicos contemporáneos (II).

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