En contra de lo que contaron distintas fuentes en España, el dictamen de la Comisión de Venecia[1] sobre los requisitos del Imperio de la Ley[2] en materia de amnistías, con referencia particular a la “proposición de Ley Orgánica de Amnistía para la normalización institucional, política y social de Cataluña”, aprobado en su sesión plenaria del pasado 15 de marzo[3], no partió en primera instancia de la petición del presidente del Senado español, Pedro Rollán Ojeda. Fue el entonces presidente de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, “Tiny” Kox[4], quien dirigió una primera carta a la Comisión el 3 de diciembre de 2023 para solicitar un “estudio sobre los requisitos del Imperio de la Ley que una Amnistía debería cumplir”.
Oportunidad perdida
Esa genérica petición soslayaba las características del caso concreto[5]. Es más, como se verá, abría el camino a un dictamen Prêt-à-porter con alambicadas invocaciones a las amnistías que sirven a la reconciliación, avalando por sublimación la amnistía auspiciada por el gobierno español actual y sus socios con argumentos preconfigurados para una situación distinta. Acaso avisado de lo que podría fraguarse, diez días más tarde el presidente de la Cámara Alta española requirió también un dictamen urgente sobre la propuesta concreta que se tramitaba en el Congreso de los Diputados de España, acompañada de otras seis cuestiones sobre las que tendría que versar el dictamen de los jurisperitos afincados en Venecia[6].
Aun con todo, a la vista del contenido concreto del dictamen de 18 de marzo, entiendo que el presidente del Senado español perdió una magnífica oportunidad de formular más preguntas, puesto que los jurisperitos se habrían visto abocados a pulir un dictamen que adolece por momentos de la necesaria coherencia y adopta premisas muy discutibles.
La cuestión de la autoamnistía
En efecto, tengamos en cuenta que la Comisión de Venecia parte de la existencia de diversas modalidades de amnistía en 54 de los estados miembros. Estas modalidades se justifican, en general, por razones de reconciliación social y política. El análisis podría haber abordado más objeciones. En lo que se refiere a España, no se atreve a aseverarlo, pero la cuestión está muy clara. La Constitución española, según sostenían ilustres prebostes del PSOE antes de las elecciones de 23 de julio de 2023, no admite la amnistía como medida de gracia, sino tan solo el indulto individualizado.
De este modo, habría resultado clarificador cuestionar abiertamente la validez de una propuesta que articula una autoamnistía[7] para sus impulsores[8]. No por casualidad el texto de la proposición fue negociada por emisarios del PSOE con un prófugo de la Justicia española, a la sazón procesado por los delitos relacionados con la intentona separatista que se quieren amnistiar y líder en la sombra de Juntos por Cataluña.
Finalmente, ambas partes formalizaron un acuerdo de legislatura[9] en reuniones clandestinas fuera de España, bajo la supervisión de un “mediador internacional”, para intercambiar siete votos para la investidura de Pedro Sánchez Pérez-Castejón por la impunidad e irresponsabilidad civil (contable, por tratarse de delitos cometidos desde las administraciones públicas) por actos ilegales (no solo delitos) cometidos “entre los días 1 de noviembre de 2011 y 13 de noviembre de 2023”, por estar relacionados con la preparación o las consecuencias de las intentonas separatistas del 2014 y 2017, o, simplemente, con el proceso independentista catalán durante ese prolongado periodo (Art. 1.1 de la Proposición de Ley)[10].
Crítica del método adoptado
Ahora bien, la propia Comisión advierte – párrafo 9- que su análisis jurídico se basa en cánones europeos, así como de Derecho comparado de otras regiones del mundo, sobre el Imperio de la Ley. Aduce, asimismo, que no se pronuncia sobre la conveniencia de la amnistía para lograr el objetivo declarado “ya que se trata de decisiones políticas que deben tomar el Gobierno y el Parlamento españoles”. Pero algunos puntos del dictamen recriminan severamente la proposición de ley por el método seguido o por la adaptación a las necesidades de personas concretas.
Principalmente por la elección de una proposición de ley orgánica urgente como forma de la iniciativa legislativa, la cual dispensa de las consultas a instituciones públicas y privadas de rigor en la fase prelegislativa.[11] Asimismo, constatan que la exigua mayoría que respalda la proposición no garantiza el consenso, sino una división y una polarización extrema de la clase política, las instituciones, la judicatura, los sectores académicos y la sociedad española. Hasta tal punto entiende que estos defectos de la amnistía son graves, que recomienda [párrafo 127] y anima a todas las autoridades y partidos políticos españoles a emprender un dialogo sincero con un espíritu de cooperación leal entre las instituciones del Estado, así como la mayoría parlamentaria y la oposición con el fin de conseguir la reconciliación social y política y explorar procedimientos de “justicia restaurativa”.
Justicia restaurativa
No se entiende, empero, a qué mecanismos de “justicia restaurativa” recomendaría recurrir la Comisión de Venecia en este caso ¿Tal vez a que los partidos que sustentan la mayoría parlamentaria actual y promueven esta amnistía indemnicen a los contribuyentes españoles por las responsabilidades civiles (contables) en que incurrieron los organizadores del proceso separatista desde el 1 de noviembre de 2011 que, también, se pretenden condonar (art. 1.1 del texto)?
Por otro lado, la Comisión indica que se abstiene de opinar sobre la constitucionalidad o la compatibilidad de la proposición de Ley con el Derecho comunitario de la UE. Respecto al primer plano, aunque afirma dejarlo en manos del Parlamento, los jueces, el Tribunal Constitucional y los expertos españoles en la materia, estima que “sería preferible, cuando llegue el momento oportuno (¡!) regular esta materia mediante una reforma constitucional” [último inciso del párrafo 93].
En este sentido, los ponentes del dictamen omiten en los antecedentes de hecho que el 23 de marzo de 2021, la Mesa del Congreso de los Diputados, presidida por Meritxel Batet Lamaña, inadmitió una proposición de ley orgánica de Amnistía de los grupos separatistas catalanes, similar a la que se tramita ahora, la cual consideró que se trataba de un “indulto de carácter general” camuflado, y, por lo tanto, contrario al artículo 62 i) de la Constitución española, que precluye los indultos generales. Omisión que les impide examinar la buena o mala fe del gobierno español.
Derecho comunitario
El segundo viene dado por su adecuación al Derecho comunitario, sobre la cual podría pronunciarse el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. No obstante, la Comisión de Venecia consigna una serie de defectos que previsiblemente convencerían al tribunal comunitario, mediante una cuestión prejudicial o una impugnación directa por parte de la Comisión Europea o un estado de la Unión, por incumplir los fundamentos recogidos en el artículo 2 del Tratado de la UE, esto es, “los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías”.
En definitiva, a pesar de que el dictamen de la Comisión de Venecia defrauda por no agotar numerosas cuestiones que plantea esta amnistía en España y adolece de algunas inconsistencias y recomendaciones pintorescas; en su conjunto, podrá servir de fundamento, junto a otros argumentos más elaborados, para impugnar, si se aprueba la ley, numerosos aspectos ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Notas
[1] O, más propiamente, la Comisión Europea para la Democracia por el Derecho del Consejo de Europa. Según su estatuto revisado, de 27 de febrero de 2002, se trata de un órgano consultivo formado por los 46 países del Consejo de Europa, más otros 15 de otros continentes como EE.UU, Canadá, México, Perú, Marruecos, Argelia, Turquía, Israel, Corea del Sur etc y 4 observadores, así como organizaciones internacionales como la Unión Europea, la Organización de Estados Americanos y la Oficina por las Instituciones Democráticas y los Derechos Humanos de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE).
Cada gobierno elige a un miembro y sustitutos, que suelen ser juristas expertos en derecho constitucional, para un mandato de 4 años, prorrogable, que actúan en pequeños grupos como ponentes de los dictámenes y recomendaciones que emite la Comisión, a petición de los distintos gobiernos (Art.2 de su Estatuto) https://www.venice.coe.int/WebForms/documents/?pdf=CDL(2002)027-e
[2] En mayo de 2022 el anterior gobierno designó como miembro a Rafael Bustos Gisbert, un profesor de derecho constitucional de la Universidad de Salamanca con perfil “de izquierdas” y como sustituto de la Comisión de Venecia a Óscar Sánchez Muñoz, un asesor y cargo público del PSOE. La tercera, Paloma Biglino Campos, fue nombrada por el gobierno de J.L Rodríguez Zapatero como titular en 2011. Y allí sigue como suplente. ¡Catorce años después! https://okdiario.com/espana/sanchez-enchufo-socialista-pro-referendum-consejo-europa-que-evaluara-amnistia-12096971
[3] https://www.coe.int/es/web/portal/-/venice-commission-adopts-opinion-on-the-rule-of-law-requirements-of-amnesties-with-particular-reference-to-the-amnesty-bill-in-spain
[4] Un veterano senador del Partido Socialista holandés, que no revalidó su puesto en las últimas elecciones celebradas en los Países Bajos el 22 de noviembre de 2023. Desde su fundación en 1971, como partido comunista marxista leninista, este grupo ha evolucionado, incluyendo el oportuno cambio de nombre, hacia un populismo de extrema izquierda.
[5] Los mandarines del PSOE son unos maestros en el uso de personajes interpuestos o emisores en las instituciones que corroen o intentan fagocitar, a cualquier escala. Como muestra, el dictamen consigna como hecho relevante [ párrafo 20 ] que el 21 de junio de 2021, la Asamblea parlamentaria del Consejo de Europa adoptó la Resolución 2381(2021) en la que se instó a las autoridades españolas a reformar sus previsiones legales sobre los delitos de sedición y rebelión; considerar el indulto o excarcelación de los políticos catalanes condenados por su participación en “el referéndum inconstitucional de 2017 y las manifestaciones pacíficas masivas (¡!) y asegurar que las previsiones penales sobre malversación de caudales públicos se aplican de tal manera que la responsabilidad proceda “solamente” cuando se puedan establecer pérdidas contables en el Presupuesto público o en el patrimonio del Estado.
[6] 1) Cuáles son los criterios generales que la Comisión de Venecia considera necesarios para que una amnistía cumpla los cánones del Imperio de la Ley (idéntica a la PACE) 2) Es compatible con el Imperio de la Ley la exención completa de responsabilidad criminal por los actos cometidos para promover o materializar la secesión y la independencia de Cataluña, lo cual afecta a la integridad territorial de España; 3) Es compatible con los criterios de la Comisión de Venecia garantizar una amnistía por delitos de terrorismo, si no ha recaído una sentencia definitiva;
4) Es compatible con el Imperio de la Ley garantizar una amnistía para los delitos de apropiación indebida y corrupción; 5) Las medidas de la Ley de amnistía que condicionan, restringen o, incluso, precluyen la actuación de los jueces penales españoles se ajustan al Imperio de la Ley?; 6) ¿Pondría en peligro la independencia judicial y la separación de poderes citar a comparecencia a jueces ante comisiones de investigación instadas por el Congreso de los Diputados para que dieran cuenta de actuaciones judiciales emprendidas contra el proceso independentista ?
[7] El dictamen entiende que concurre ésta [ párrafo 74 ] “cuando los autores o las instituciones responsables se conceden a sí mismas o a sus miembros inmunidad frente al procedimiento penal, a menudo en vísperas de una transición política”
[8] El apartado 25 de los antecedentes de hecho del dictamen menciona incorrectamente que “la proposición de Ley de amnistía forma parte de los acuerdos de coalición firmados por el Presidente del Gobierno con dos partidos catalanes a favor de la independencia después de las elecciones de 23 de julio de 2023”. De forma deplorable, no califica este procedimiento legislativo como un caso probables de autoamnistía. Tal vez porque no se le planteó expresamente…
[9] https://www.abc.es/espana/consulta-documento-completo-acuerdo-psoe-junts-investidura-20231109124823-nt.html
[10]https://www.senado.es/web/actividadparlamentaria/iniciativas/detalleiniciativa/index.html?legis=15&id1=624&id2=000001
[11] Y constituye un clarísimo caso de fraude de ley, desde la perspectiva del Derecho interno español
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