La Hidra del urbanismo (II)

Nos encontramos con la aparente paradoja de un país de baja densidad y abundante terreno baldío, donde no se ofrecen viviendas a precios asequibles, incluso tras el estallido de la burbuja inmobiliaria.

En un análisis anterior indicaba que el modelo intervencionista español de urbanismo no se había beneficiado de ninguna liberalización desde la aprobación, en 1956, de la primera Ley del Suelo. Aprobada en plena época franquista antes del Plan de Estabilización, no obstante sus previsiones de “ordenar” todo el territorio nacional quedaron muy limitadas más allá de las grandes ciudades, hasta que no se aprobaron el texto refundido de 1976 y los reglamentos de planeamiento, gestión y disciplina urbanística en 1978, firmados por el Ministro de Obras Públicas Joaquín Garrigues Walker. Por otro lado, a pesar de la rápida asunción de competencias en materia de “ordenación del territorio y urbanismo” por parte de las Comunidades Autónomas, de acuerdo al artículo 148.1.3ª CE, esa legislación se encuentra todavía hoy vigente de forma supletoria, por mor de otro de los hitos de la historia del desafuero del urbanismo en España: La sentencia (“interpretativa”) del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, que declaró la inconstitucionalidad de gran parte el texto refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, con el argumento de que el Estado había invadido competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas al legislar sobre la materia. Aun así, el Tribunal asentó que el estatuto jurídico básico de la propiedad inmobiliaria constituye una competencia exclusiva del legislador estatal, en cuanto que la Constitución le reserva la fijación de las condiciones básicas de ejercicio de los derechos constitucionales o la legislación sobre expropiación forzosa.

En cualquier caso, el objetivo explícito de esa legislación urbanística consistía en la “ordenación” de todo el territorio nacional mediante mandatos administrativos (en ningún caso orientaciones) contenidos en instrumentos de planeamiento y de ejecución urbanística, principalmente de ámbito municipal. La piedra angular para ese objetivo se radicó en los planes generales de ordenación urbana. Estos instrumentos clasificarían el suelo (urbano, urbanizable o no urbanizable) con un régimen jurídico muy diferenciado a la hora de permitir la urbanización y la subsiguiente edificación; definirían los elementos fundamentales de la estructura general y establecerían el programa para su desarrollo y ejecución. Sus previsiones abarcarían el reparto de beneficios y cargas entre los propietarios de los terrenos que entraran en el proceso de urbanización, de manera que en cada zona de actuación se les impondría cesiones gratuitas de suelo no solo para las calles, sino también para parques y equipamientos públicos muy dispares y para constituir una “reserva de suelo” para el Ayuntamiento respectivo. Aún más. A esas cargas se sumaría la obligatoriedad de reservar porcentajes de las parcelas resultantes para viviendas de protección oficial, un pintoresco medio de favorecer supuestamente el acceso a la vivienda a personas de ingresos medios y bajos, estableciendo límites a los precios y a la calidad a cambio de una financiación parcialmente subvencionada para el promotor y al comprador de la vivienda.

En derecho anglosajón se denominó a esta política “planificación de la gestión del crecimiento” (growth-management planning). Su puesta en marcha en EEUU comportó el establecimiento de confines administrativos al desarrollo urbanístico -las famosas “rayas” para deslindar suelo urbanizable y no urbanizable, que estimulan tanto a políticos y a los redactores de los planes que las marcan en España- cinturones verdes, fijación de las licencias anuales que podían otorgarse y otras prácticas diversas. Al contrario que en España, en aquel país la planificación urbanística no tiene carácter total, de manera que, incluso dentro de los estados, concurren zonas ordenadas, hiperreguladas y sin planeamiento urbanístico previo. Por ejemplo, autores como Randal O’Toole resaltaban en 2009 la enorme diferencia que existía entre la hiperregulación urbanística de los condados de la bahía de San Francisco en California, por un lado, y el área metropolitana de Houston en Texas, de otro. En el primer modelo se había prohibido el desarrollo urbanístico de 63 por ciento de su territorio y afectado la mitad del suelo restante para zona verde. Además, el otorgamiento de licencias urbanísticas en las zonas edificables se prolongaba durante años. Tanta interferencia administrativa descoordinó el mercado dramáticamente, ya que los promotores no tuvieron capacidad de satisfacer la demanda de inmuebles edificados antes del derrumbe de precios en 2006. Por el contrario, en el segundo modelo los promotores afrontaban una regulación mínima cuando construían sobre suelo baldío. Asumían la obligación de ejecutar viales, saneamiento, suministro de agua y otras infraestructuras usando los denominados “distritos de servicios públicos municipales”, lo cual permitía a los compradores aplazar 30 años el pago de su contribución a los costes de urbanización. La abundancia de solares urbanizados disponibles permitió a los constructores responder a la oscilante demanda con la edificación para inversores y compradores finales.

Entre 2000 y 2008, la población del area metropolitana de Houston creció en unas 125.000 personas por año. Sin embargo, las viviendas nuevas se podían adquirir por menos de 120.000 dólares, y una casa de cuatro dormitorios, con dos baños sobre parcela de 1000 metros cuadrados por menos de 160.000.

 Después de comparar los distintos sistemas urbanísticos, O’Toole llegó a la conclusión de que la burbuja inmobiliaria y su dramático estallido solo se produjeron en aquellos lugares de EE.UU cuya ordenación urbanística generó una escasez artificial de terrenos urbanizables y de viviendas, debido a la exclusión de amplísimas zonas de urbanización, la introducción de tasas administrativas y otros costes, así como barreras temporales para la concesión de licencias urbanísticas.

 Volviendo a nuestro país, debe añadirse que la legislación urbanística desarrollada por planes de ordenación que cubren todo su territorio no ha perdido un ápice de su significado por el reparto de competencias entre estado y comunidades autónomas. El control del planeamiento y la gestión ejercido por la Comisión Central de Urbanismo y sus divisiones provinciales se ha traspasado las Consejerías de Urbanismo de las diecisiete Comunidades Autónomas, la cuales aprueban definitivamente los planes municipales. Los dogmas de la legislación urbanística diseñada por los tecnocrátas del franquismo, los cuales han moldeado la mentalidad de políticos, técnicos y actores directa o indirectamente interesados en cada ámbito concreto, se han profundizado en la legislación autónomica.

Ocurrió, por otra parte, que, también siguiendo tendencias internacionales, dentro de esa línea de intervencionismo administrativo, causó furor en los años 70 la idea del “control del crecimiento” (“growth control”). Espoleados por las doctrinas del Club de Roma que alertaban del fin de las posibilidades de crecimiento del planeta, si se mantenían las tendencias de aumento de la población mundial, industrialización, contaminación ambiental, producción de alimentos y agotamiento de los recursos, insignes prebostes de la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Area Metropolitana de Madrid (Coplaco) creada en 1963, como Eduardo Mangada, Félix Arias, Jesús Gago y Eduardo Leira (consorte de la actual alcaldesa de Madrid) influyeron de forma determinante en el PGOU de Madrid de 1985. El primero de ellos en su condición de concejal del ramo. Dada su primera militancia comunista y luego socialista, no debe sorprender que los nigromantes de Podemos le recuperen como predecesor.

Los principios constitucionales de legalidad, jerarquía normativa, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE) deberían impedir la aprobación de planes que contradigan la legislación que desarrollan. Sin embargo, un viscoso consenso en cuanto al uso de los instrumentos y solo discrepancias sobre los objetivos de los omniscientes planificadores fueron acostumbrando a técnicos y políticos a redactar y aprobar (respectivamente) planes que sobrepasaban las previsiones legales y vulneraban los derechos constitucionales de propiedad (art. 33) y libertad de empresa “en el marco de la economía de mercado” (art. 38). Por sorprendente que pueda parecer, la constitución considera estos derechos como vinculantes para los poderes públicos y regulables solo por Ley que debe respetar su contenido esencial. Se encuentran en un plano superior (art. 53) por lo tanto, que los principios rectores de la política social y económica, (derecho a disfrutar de una vivienda adecuada, del medio ambiente…) mal llamados desde hace tiempo como derechos sociales. Aunque esto resulta muy claro, no conozco una sola sentencia del Tribunal Constitucional que haya anulado un precepto de las diferentes Leyes del suelo por vulnerar esos derechos, ni de un tribunal jurisdiccional que haya anulado disposiciones de un plan general invocando idéntico argumento. Los jueces de toda laya han entendido que la mención a “la función social” de la propiedad justifica cualquier conculcación del derecho si la avala un gobernante.

En este repaso acelerado por los momentos estelares del disparate urbanístico español, no quiero dejar de referirme a la famosa reforma de la Ley del suelo promovida por el primer gobierno de Aznar. Tanto sus detractores como sus promotores se dejaron subyugar por el título: Real Decreto-ley 5/1996, de 7 de junio, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de Colegios Profesionales. No hubo tal liberalización. Tres artículos dedicados a puntos tangenciales que no cuestionaban los presupuestos de la ley que reformaba no liberalizaron el suelo. Aun peor, ocultan del podio de planificadores ilustres a un gobierno que contribuyó a dar otra vuelta de tuerca al sistema, mediante la utilización del Registro de la Propiedad para ejecutar y vigilar la actividad administrativa urbanística, con la aprobación de unas normas sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística, por Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio.

El mantra de “la liberalización del suelo del PP que había provocado la especulación urbanística” le sirvió, no obstante, al PSOE dirigido por el abnegado chamán Rodríguez Zapatero para aprobar una Ley (y un texto refundido posterior) que constituye más bien un programa político (malo), muy en la línea de las leyes ideológicas demenciales que legaron a la posteridad el personaje y sus colaboradores.

Tan es así, que su sucesor en el cargo, Mariano Rajoy Brey, y sus propios fontaneros de La Moncloa parecen haberse rendido ante tales declaraciones quiméricas y disparatadas, que se superponen al modelo intervencionista de las legislaciones del suelo en España.

Así lo demuestra la aprobación del texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, mediante Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre. Lejos de emprender una reforma liberalizadora del mercado de suelo que ofrezca seguridad jurídica, esta refundición de textos consolida el modelo de su antecesora. Se puede confirmar que la última mayoría absoluta parlamentaria obtenida por el PP de Mariano Rajoy Brey ha asestado un golpe efectivo al largo proceso de vaciamiento del derecho de propiedad inmobiliaria en España. En lugar de derogar todo el torrente de invocaciones y mandatos a las administraciones públicas que justifican una actuación aún más arbitraria en todas las fases de la gestión urbanística y promover un estatuto jurídico de la propiedad inmobiliaria que respete ese derecho, se blindan por mucho tiempo los elementos más injustos del sistema. A título de ejemplo, el agente urbanizador (art. 6 a) la total desvinculación del derecho de propiedad del suelo al derecho a edificar incluso cuando se prevé en el plan urbanístico (art. 7) la imposición de una lista tal de deberes y cargas al derecho de propiedad que pueden motivar su privación por expropiación o venta forzosa (arts. 8 y 9)

Persistiendo y profundizando en el error de la planificación urbanística ensayada en España, se estimula esa escasez artificial de suelo urbanizable que hace tan difícil a los agentes del mercado inmobiliario (donde a su vez deben liberalizarse servicios y abrirse a la competencia) construir en un tiempo razonable para cubrir la demanda de viviendas y otras edificaciones. A ello se suman el carácter imperativo en vez de orientativo de los planes urbanísticos; la exacción de tasas administrativas abusivas; el impuesto de actos jurídicos documentados que en España grava cada operación; los exorbitantes costes y deberes que deben asumir los promotores o los propietarios en términos de cesiones gratuitas, afecciones del suelo para edificación de viviendas de promoción oficial y otras obligaciones. Por todo ello, nos encontramos con la aparente paradoja de un país de baja densidad y abundante terreno baldío donde los promotores no ofrecen viviendas a precios asequibles para gran parte de la población, incluso después del estallido de la burbuja inmobiliaria.