Financiación autonómica: ocho escollos por los que será casi imposible contentar a todos

Los incentivos de los gobiernos autonómicos no siempre ayudan a encontrar una solución; de hecho, en muchas ocasiones el formato de la negociación impide encontrar la solución.

A nadie le gusta, pero nadie se atreve a cambiarlo. El sistema de financiación autonómica no tiene demasiados amigos, pero muestra año a año una notable capacidad de resistencia. Los partidos catalanes le echan la culpa de la pérdida de recursos y lo ponen en los primeros puestos del memorial de agravios que, aseguran, les empujan a pedir la independencia. Enfrente, son muchos los que le acusan de lo contrario: de ser un modelo creado por y para contentar al nacionalismo catalán, aún a costa de generar injusticias para el resto de España.

Este martes, se reúne la Conferencia de Presidentes y la reforma del sistema de financiación de las CCAA encabeza la lista de tareas pendientes. No será sencillo, pero flota en el aire la sensación de que es ahora o nunca. La situación política, con un Gobierno en minoría y necesitado del apoyo de otros partidos para aprobar cualquier ley, podría ayudar. Eso sí, que el acuerdo esté más próximo no es sinónimo de que el nuevo sistema vaya a ser mejor que el actual. Entre otras cosas porque en este tema los incentivos individuales de cada uno de los actores no siempre están alineados con las necesidades del conjunto. Las siguientes son las claves de un proceso que se prevé largo y complejo.

El punto de partida

Probablemente, todos los presidentes que esta semana acudirán a la llamada de Mariano Rajoy coincidirán en el punto de partida: hay que cambiar el sistema actual. El modelo que aprobó José Luis Rodríguez Zapatero en 2009 no gusta a casi nadie.

¿Y por qué no gusta? Por muchas razones. En marzo de 2016, en S’Agaró, Fedea reunió a un puñado de expertos de diversas procedencias en unas jornadas bajo el título Elementos para un nuevo sistema de financiación de las comunidades autónomas. En el informe resumen, las conclusiones comenzaban así: «Existe un amplio consenso entre los asistentes en que los principales problemas que presenta el actual modelo son:

1. es excesivamente complicado y poco transparente
2. genera una distribución de la financiación desigual y arbitraria
3. presenta un déficit de responsabilidad fiscal e incentiva el exceso de gasto
4. carece de un mecanismo razonable para asegurar que se mantiene un cierto equilibrio en el reparto vertical de recursos»

Arbitrario, complejo, poco transparente, con incentivos perversos… Prácticamente no hay ningún informe sobre el sistema de financiación que no destaque estos problemas. Por eso siempre se habla de su reforma; pero también lo complicado y lo oscuro que es el mecanismo de asignación de recursos a las regiones hace que sea tan difícil abrir el melón.

Se supone que en esta Conferencia de Presidentes se convocará a una comisión de expertos que propondrá un nuevo modelo. Como en otras ocasiones, parece que el Gobierno quiere tener sobre la mesa un diagnóstico técnico que le sirva para iniciar el debate. Eso sí, tanto en lo que hace referencia a la reforma fiscal como en la de las pensiones (sobre todo en la primera) lo finalmente aprobado difería mucho de lo que propusieron los sabios convocados por Cristóbal Montoro y Fátima Báñez. En este sentido, será muy relevante conocer quién forma parte de esta comisión. Se habla de Ángel de la Fuente, de Fedea, para presidirla. Es uno de los expertos en la materia más conocidos. Si finalmente asume esta tarea, en los informes que ha publicado habrá buenas pistas para saber qué propondrán la comisión.

El gran escollo

El primer escollo, quizás el más importante, para llegar a un acuerdo estará no sólo en el contenido de lo que se pacte, sino también en el mensaje que se quiera transmitir a la opinión pública. En este tema, los incentivos de los gobiernos autonómicos no siempre ayudan a encontrar una solución; de hecho, en muchas ocasiones el formato de la negociación impide encontrar la solución.

No hay más que ver, las reuniones del Consejo de Política Fiscal y Financiera que cada poco tiempo tiene en Madrid Cristóbal Montoro con los consejeros de las comunidades autónomas. Casi da igual lo que se apruebe, las declaraciones de unos y otros al final de la reunión son muy parecidas: el ministro dice que el Gobierno vela por el interés general y los consejeros sacan su libreta de quejas para dejar claro que, incluso cuando votan a favor, no les gusta el trato que recibe su región. Los hay más duros y más conciliadores, pero es extraño que alguna autonomía salga y diga «Tengo todo lo que quería».

En realidad, desde un punto de vista político, esta actitud tiene mucho sentido. Si el consejero autonómico de turno se muestra muy complaciente con el Gobierno central, se juega que la oposición regional salga a criticarlo por no defender con contundencia los intereses de su comunidad. Además, parece que también aquí quejarse es casi un rito, el primero paso de la negociación. Por eso, será tan complicado ver una foto llena de caras sonrientes cuando acabe este proceso. Siempre habrá alguno que piense que le renta más quejarse, con razón o sin ella.

Por ejemplo, aunque ahora parezca mentira escuchando las declaraciones de Oriol Junqueras sobre el trato que el Estado da a Cataluña, no hay que olvidar que el actual sistema de financiación autonómica se negoció en una negociación bilateral entre el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero y el tripartito de la Generalidad catalana. Siempre se ha dicho que fue un pacto Moncloa-ERC, en un momento en el que el apoyo de este partido en el Congreso era esencial. El ejecutivo catalán defendió el pacto y elogió todo lo bueno que aportaría a la financiación de su región y del resto de España. Pero no duró mucho la alegría. Meses después, ya había vuelto el victimismo y cada año el nacionalismo catalán usa el modelo que tanto le gustó entonces como ariete político contra el Gobierno central.

¿El modelo perfecto?

Los expertos avisan de que no existe el modelo perfecto. No hay una solución cerrada y que sirva para siempre, para cerrar el debate y convencer a todos. Hay demasiadas variables y actores implicados. Quizás a lo máximo que se pueda aspirar es a mejorar el existente y a poner sobre la mesa una serie de principios en los que todos, más o menos, podamos estar de acuerdo.

Por ejemplo, en ese mismo documento consensuedo en S’Agaró en las jornadas organizadas por Fedea se plantean un puñado de cuestiones en las que sí se alcanzó un acuerdo entre «todos los asistentes» al evento:

1. «Simplificar el sistema»
2. «Dotarlo de un mecanismo razonable de equilibrio vertical»: esto puede conseguirse de muchas formas. La propuesta que más se ha escuchado estos años consiste en agrupar todos los fondos actuales en un único fondo de nivelación, que se organice con unos criterios objetivos de reparto conocidos por todos y relativamente sencillos de calcular y explicar.
3. «Reducir el nivel de desigualdad en términos de financiación por habitante ajustado»
4. «Dotar a las CCAA de un mayor control sobre sus ingresos»
5. «Exigirles a cambio una mayor responsabilidad sobre sus decisiones de gasto»: ésta ha sido una de las grandes críticas que se ha hecho al sistema de 2009. Antes incluso de entrar en la discusión técnica sobre los criterios de reparto, hay un cierto consenso en que el modelo, que centraliza la recaudación y luego distribuye los fondos con un esquema complejo, incentiva tanto el victimismo de las regiones (que culpan de todos sus males a los recortes de Madrid) como el descontrol en el gasto. Al fin y al cabo, lo que ven los electores es que pagan sus impuestos a Montoro pero reciben los servicios del Ejecutivo autonómico de turno.
6. «Existe un acuerdo casi general en que el llamado principio de ordinalidad constituye una restricción razonable que el sistema debería respetar»: es decir, que tras el reparto, las comunidades estén, en términos de financiación por habitante, en el mismo orden que antes de aportar los fondos a la bolsa común.

Los problemas

Parece claro que esto es más fácil decirlo que hacerlo. No lo tendrán nada fácil Soraya Sáenz de Santamaría (nueva ministra para las Administraciones Territoriales) ni Cristóbal Montoro para alcanzara un acuerdo. Los siguientes son sólo algunos de los problemas más importantes a los que tendrán que hacer frente. Son siete, más el problemon político que apuntamos antes, y resolverlos será un enorme reto:

1. Todos quieren más que ahora: esto es directamente imposible, pero ningún presidente autonómico se conformará con recibir una parte del pastel inferior a la que recibe en este momento. Y no hablamos sólo de términos absolutos, sino también en términos relativos. Si una comunidad ahora recibe el 1,6% del total y tras el cambio pasa a ganar el 1,5%, aunque ese 1,5% implique más dinero que el anterior 1,6%… esa región protestará. Por eso, el sudoku del que hablaba Pedro Solbes es irresoluble: si cambias algo, alguien saldrá perjudicado y lo hará saber. Probablemente, la solución llegará con más dinero, aumentando el tamaño de la tarta para que todas las regiones tengan más en términos relativos. Pero incluso así, es muy probable que que haya sonoras protestas entre los que ganen menos.
2. Ordinalidad, balanzas y período transitorio: éste es un terreno abonado a la demagogia. Por ejemplo, con las famosas balanzas fiscales. En España, como en todos los países del mundo, las regiones con habitantes más ricos pagan más impuestos. Y las regiones con ciudades más pobladas, más jóvenes y más densas suelen recibir menos gastos. También en Cataluña, Barcelona paga más a la Generalidad y recibe menos en términos relativos que Lérida, Gerona o Tarragona (si medimos esos gastos o ingresos por territorios y no por contribuyentes, que son los que pagan). Pero eso no evitará que todo el proceso esté dominado por este tipo de argumentos, que tienen mucho tirón en la opinión pública. En los próximos meses, el concepto estrella será el de ordinalidad. ¿Es posible diseñar un modelo que asegure, siempre y en todas las circunstancias, esa condición y que al mismo tiempo permita a todas las CCAA atender sus servicios públicos básicos?
3. Sistemas forales, el elefante en la habitación: Navarra y País Vasco pretender ponerse de perfil en toda esta discusión. Cataluña quiere cupo vasco, pero sólo para ellos, no para todos. El Gobierno no quiere abrir este melón. Y los expertos hablan de mantener el concierto, mejorar el cálculo del cupo e integrar un poco más el sistema foral con los comunes. Otro sudoku.
4. ¿Y la deuda existente?: las regiones más endeudadas quieren que el Gobierno se haga cargo de la deuda ya emitida. Culpan al actual sistema de financiación de obligarlas a incurrir en los déficits de los últimos años. Las más austeras creen que no puede mutualizarse la deuda sin más, porque eso sería como premiar a los derrochadores.
5. Competencia fiscal, pero hasta dónde: otro de esos titulares que luego es mucho más complicado poner en práctica. Todos están de acuerdo en el principio general (hay que dar margen a las CCAA para que legislen sobre sus tributos) pero no todos coinciden en cómo hacerlo. Patrimonio y Sucesiones, por ejemplo, están en el punto de mira de muchas regiones y partidos políticos, que quieren limitar la capacidad de algunas regiones, como Madrid, de eliminar en la práctica estos dos impuestos. Pero si lo poco que ahora existe de competencia fiscal nos lo cargamos… ¿de verdad es creíble pensar que se permitirá para el IRPF o en otros impuestos?
6. ¿Mismos servicios para todos?: la otra cara de la moneda de la competencia fiscal es la que tiene que ver con los servicios públicos. Los partidos nacionales (PP, PSOE, C’s) hablan de garantizar unos servicios comunes a todos los españoles sin importar donde vivan. Ahora mismo, en Educación y Sanidad, el Gobierno establece los mínimos (que los nacionalistas creen que son máximos) y en teoría las regiones pueden hacer uso de sus competencias para ampliar el catálogo de servicios prestados. Si hay más margen en política fiscal, lo lógico es que también haya diferencias en cómo se gasta lo recaudado. La clave es cómo asegurar esos mínimos de los que hablábamos antes y no romper el mercado, ni para las empresas ni para los particulares. Por ejemplo, nadie entendería que un madrileño no pudiera ir a la sanidad valenciana (de hecho, ésta es una queja recurrente en la actualidad, las dificultades en el acceso a determinados servicios fuera de la autonomía de residencia).
7. Criterios objetivos: la madre del cordero. Antes veíamos que los expertos hablan de buscar un modelo que consiga una financiación igualitaria «por habitante ajustado». ¿Y qué quiere decir esto? Pues que no debe usarse la población en términos absolutos, sino en función de las necesidades de la misma. Por ejemplo, una región con muchos ancianos necesitará más dinero en sanidad y otra con más niños, más en educación. Esto suena muy bien, pero, ¿cómo se mide? Y aquí llega el enfrentamiento, porque cada región pone sobre la mesa las variables que mejor le viene a ella. Todas hablan de «criterios objetivos». Pero tan objetivos no serán cuando cada una usa uno diferente. Las posibles reglas a aplicar en este punto son casi infinitas… casi tanto como las posibilidades de enfrentamiento entre las regiones. Lo de los ancianos y los niños que apuntábamos antes es sólo el comienzo. Hay quien pide tener en cuenta la dispersión, la densidad de población, la renta per cápita, la insularidad, la carestía del nivel de vida, la población flotante, el número de inmigrantes… Y los que irán saliendo durante los próximos meses, que serán muchos.