Gasto público y reformas monetarias en el Imperio Romano (I): Siglos I y II

El fenómeno de la devaluación monetaria y sus consecuencias es un proceso que no solo se verifica en la Modernidad, sino que tiene raíces mucho más profundas, que llegan hasta la Antigüedad. Con la descomposición de la República romana en el siglo I a.C. y el ascenso al poder del sobrino-nieto de César, Cayo Octavio, rebautizado como Augusto en el 27 a.C., el nuevo emperador puso en marcha una reforma monetaria de profundo calado al poco de llegar al poder, entre los años 23 y 18 a.C.

El viejo sistema republicano trimetálico de 9 numerales distintos de plata, latón y bronce se convirtió en un nuevo sistema cuatrimetálico de 9 numerales de oro (áureo y quinario áureo), plata (denario y quinario), latón (sestercio y dupondio) y cobre (as, semis y cuadrante). El denarius aureus o nummus aureus era la base estable de todo el sistema: de los 8,175 g. teóricos del áureo cesariano pasó a los 7,785 g. teóricos a partir del año 2 a.C., con un alto contenido de metal precioso del 98%. El denarius argenteus, en cambio, era el eje principal del nuevo sistema monetario imperial: de los 4,54 g. teóricos del denario republicano pasó a los 3,892 g. teóricos con Augusto, también con un alto contenido de metal precioso del 97-98%. El sestercio y el as, por su parte, funcionaron como monedas de uso habitual y como unidades de cuentas: el sestercio pasó de los 1,13 g. de plata en época republicana a los 27 g. de latón en época de Augusto, mientras que el as cambió de los 54,5 g. de bronce durante la República a los 11 g. de cobre en época augustea.

Estas rebajas de peso, de los numerales de oro y plata, y cambios de metal por unos más económicos, en el caso de las denominaciones de latón y cobre, unidos a la conquista de Egipto y a la pacificación de todo el Imperio romano, permitieron a Augusto unos niveles de gasto público “keynesiano” sin precedentes: se reformaron en profundidad la administración, la justicia, las finanzas, los cultos y el ejército imperiales, se llevaron a cabo nuevas y costosas conquistas por todo el orbe romano y se completó un nunca antes visto programa de obras públicas por todo el Imperio, tan ambicioso que Suetonio recuerda que “pudo con justicia jactarse de dejar Roma de mármol, habiéndola recibido de ladrillo” (Suet. Aug. 28.3.2-4). Su presupuesto anual medio ascendió a ca. 440 millones de sestercios, de los cuales ca. 273 millones (62,5%) financiaban al ejército y a los pretorianos, 55 millones (12,1%) iban a parar a la administración imperial, 60 millones (13,6%) a la subvención gratuita mensual de trigo a los romanos más desfavorecidos (annona), y tan sólo ca. 7 millones (1,7%) se destinaban a obras y juegos públicos.

Siguiendo el mismo esquema augusteo de devaluación o bajada de peso de la moneda y posterior inyección de gasto público en el mercado romano, sus sucesores en el trono imperial durante los siglos I y II d.C. llevaron a cabo hasta 12 devaluaciones de la cantidad de plata del denario en diferentes momentos históricos. El primer emperador en devaluar el denario tras Augusto fue Nerón, que lo rebajó a ca. 3,18 g. y 93,5% de plata entre los años 64 y 68 d.C. El excéntrico emperador, amante del arte, los viajes y los conciertos, necesitaba una notable inyección de moneda estatal para sus políticas de empleo público, de redistribución de grano, de celebración de nuevos espectáculos y, sobre todo, para sus faraónicos proyectos en Roma tras el incendio del año 64, que arrasó buena parte del centro de la capital: su más grandioso proyecto fue la Domus Aurea, un complejo palaciego de exacerbado lujo de casi 220 hectáreas en el corazón la Urbs.

En el 70 d.C. nuevamente Vespasiano redujo el denario al 90% de plata, para hacer frente a la crisis financiera que había devastado la economía romana tras la guerra civil del año de los 4 emperadores (69 d.C.). Y Domiciano, tras reestablecer temporalmente la ley del denario hasta el 98% en el 82 d.C., volvió a devaluarlo al 93,5% de plata en el año 85 d.C.: el aumento del stipendium militar, la construcción de la línea defensiva de los agri decumates y, sobre todo, las guerras en Britania y en el Danubio contra germanos y dacios, a los que tuvo que sobornar, vaciaron el erario imperial y le obligaron a volver a devaluar la moneda. Lejos de frenarse, en el siglo II d.C. continuaron las devaluaciones.

En el 107 d.C. el hispano Trajano rebajó nuevamente el denario hasta el 89,5% de plata para costear el aumento de las legiones y las victorias en Dacia y Arabia, entre los años 101 y 107, y para financiar las nuevas campañas en Armenia y Mesopotamia. Ni siquiera los inmensos botines de todas estas campañas consiguieron aliviar los, cada vez más grandes, costes del Estado romano: Trajano, de hecho, estableció ayudas públicas para los más necesitados (alimenta), condonaciones masivas de deuda en el año 102 d.C. y desmesurados nuevos proyectos en el centro de Roma, el más famoso de ellos, el Foro de Trajano, con su famosa columna historiada.

En el 148 d.C. Antonino Pío volvió a devaluar el denario hasta el 83,5% de plata, seguido en el 161 d.C. por Lucio Vero, que lo dejó en el 79% de ley. La paulatina ralentización y disgregación de la economía romana durante el siglo II d.C., comprobable sobre todo en las provincias, y el aumento cada vez más crónico del gasto público, no hicieron más que agravar la situación de las finanzas del Imperio: el presupuesto anual del Estado romano había pasado de 440 millones de sestercios del período augusteo a los 830-900 millones a mediados del siglo II d.C.

El último cuarto del siglo vio como el denarius argenteus cayó hasta casi la mitad de su valor original. Primero Cómodo lo devaluó adicionalmente hasta el 76% de plata en el 180 d.C. y luego, nuevamente hasta el 74% en el 186 d.C.: la caída de los ingresos por las pestilencias del 180 d.C., primero, y del 187-188 d.C., después, se sumaron a las continuas ayudas públicas, a los costes crecientes del ejército y al derroche en las fiestas y juegos públicos del estrafalario emperador, que se identificó a sí mismo como nuevo Hércules.

Estas continuas devaluaciones no fueron suficientes, pues el emperador se enfrascó también en constantes confiscaciones a privados y ventas de los cargos políticos, llegando a nombrar hasta 25 cónsules en el año 189 d.C. Su asesinato en el año 192 d.C. mejoró fugazmente las cosas. Pertinax, hombre de confianza de Marco Aurelio, trató de poner orden en la moneda romana revalorizando el denario hasta el 87% de ley en el 193 d.C., pero su negativa a aumentar el donativo de los pretorianos hizo que éstos lo asesinaran, sólo 87 días después de su nombramiento como emperador, y subastasen su posición entre Flavio Sulpiciano y Didio Juliano, quién ganó finalmente la subasta, volviendo a devaluar el denario hasta el 81,5% de plata.

La guerra civil que sucedió a su brevísimo reinado de 66 días, durante el año de los 5 emperadores (193 d.C.), vio como Septimio Severo, al mando de las legiones danubianas, se alzaba con el poder. Con este emperador comenzó el dominio casi absoluto del ejército romano en las finanzas del Imperio: el emperador africano aumentó el número de las legiones para sus campañas en Mesopotamia y Britania, incrementó la paga de los soldados de 1200 a 1600-2000 sestercios anuales y, sobre todo, instituyó la annona militaris, un impuesto especial para las necesidades del ejército.

Además, en campo social, estableció nuevas distribuciones gratuitas de grano y aceite de oliva en Roma, además de nuevas ayudas por valor de 880 millones de sestercios, entre ellas, medicinas gratuitas para los más necesitados, organizó nuevos y extravagantes juegos públicos, y, por último, emprendió nuevos programas urbanísticos en Roma y provincias: en la capital construyó un nuevo palacio imperial en el Palatino, adornó el extremo oeste del Foro romano con su arco e inició la construcción de un vasto conjunto de termas; en las provincias, por su parte, ejecutó un enorme programa de obras públicas en su ciudad natal, Leptis Magna, y gastó grandes cantidades en la reparación de carreteras, asumiendo también los costes del servicio postal. Para hacer frente a este exorbitado gasto público, devaluó hasta 3 veces seguidas el denario: primero hasta el 78,5% de plata nada más llegar al poder, en el 193 d.C.; después hasta el 64,5% un año después, en el 194 d.C. y, finalmente, hasta el 56,5% de ley en el 196 d.C.

El áureo, por su parte, aguantó mejor las devaluaciones a lo largo de los dos primeros siglos del Imperio: de los 7,8 g. de época augustea pasó a los 7,2 g. con Septimio Severo, con una reducción de la cantidad de oro del 98% hasta el 88-90% a finales del siglo II d.C. Así pues, constatamos como, en el Imperio romano, todas las devaluaciones se enmarcan en contextos de elevado gasto público: por motivos bélicos, por aumentos de las ayudas sociales, por entregas de efectivo a grupos concretos de presión con motivo de adhesiones o aniversarios imperiales, por nuevos proyectos públicos o para diversos tipos de extravagancias, según los caprichos del dirigente en cuestión. Las devaluaciones tendían a ir acompañadas de aumentos considerables de la actividad de la ceca, cuando había presiones por producir más monedas y financiar los diversos proyectos públicos.

Este exceso de liquidez producía un inmediato efecto Cantillon: del mismo modo que la miel de Hayek, los primeros que recibían esta nueva moneda devaluada, generalmente amigos y colegas del emperador, senadores, altos cargos o bien generales de alto rango o pretorianos, eran los más beneficiados en la cadena monetaria, a costa del resto de la población.

El aumento de la masa monetaria total generó inflación, que, si bien durante los dos primeros siglos del Imperio fue moderada, del 0,7% ca. de media anual, a partir de mediados del siglo III se convirtió en hiperinflación. Tales prácticas hicieron aumentar los pagos en especie y produjeron una ralentización y un deterioro crónico de las redes comerciales, que acabarían por desintegrarse totalmente en los siglos venideros.